El presente artículo está bajo la autoría de Lira Sofía Cruzado Portugal, egresada y abogada de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
El paradigma que fundamenta la conservación de sitios —cómo se conserva y por qué se conserva la naturaleza— ha cambiado a lo largo del tiempo. Un primer modelo de gestión, caracterizado por la conservación únicamente a cargo de entidades estatales, se inclinaba por el arquetipo de “naturaleza sin gente”. En ese sentido, “la presencia humana, tanto al interior de las áreas como en sus zonas aledañas, era considerada como una amenaza para los objetivos de protección y por ello, las acciones de conservación se orientaron a la implementación de estrategias coercitivas y de control de las actividades antropogénicas” (FAO, 2008, p. 11). Este paradigma sustentaba, por ejemplo, la remoción de pueblos indígenas de sus tierras ancestrales o, por el contrario, la imposición de modelos en los que dichas comunidades no poseían agencia alguna sobre sus territorios.
Esta concepción cedió a favor del tránsito hacia un segundo modelo de gestión, que admite la conservación a cargo de entidades privadas y no gubernamentales, además de la coexistencia con el desarrollo de actividades económicas dentro de los territorios. Este modelo incide en la conservación participativa y comunitaria de las áreas naturales protegidas (en adelante, “ANP”).
El propósito de la conservación también ha variado. Este, inicialmente, buscaba perpetuar valores escénicos y estéticos. Dicho objetivo puede evidenciarse en la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de América, adoptada en Washington el 12 de octubre de 1940. El sustento actual que inspira a la conservación, sin dejar de valorar la belleza escénica de la naturaleza, extiende dicha protección hacia la biodiversidad, ecosistemas y servicios ecosistémicos, diversidad genética, valores culturales, entre otros bienes. Tal motivación se recoge en el Convenio de Diversidad Biológica o, a nivel nacional, en el artículo 2 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, que enuncia diversos objetivos que justifican el establecimiento de una ANP.
Somos de la opinión que el contexto actual de crisis climática y consecuente mayor necesidad de incrementar la protección de los ecosistemas y servicios ecosistémicos correspondientes —como el almacenamiento de carbono y la regulación del clima—, empuja a los países a buscar nuevas alternativas que aseguren la conservación de la biodiversidad como medida de mitigación frente al cambio climático. El establecimiento de ANP bajo el modelo de territorios de vida o TICCA , implementado en diversos países alrededor del mundo con experiencias positivas, se postula como una posibilidad en ese sentido.
El presente trabajo tiene como objetivo analizar los beneficios que podría traer la implementación de dicho modelo con el ordenamiento jurídico actual, en base a tres puntos: la similitud entre los territorios de vida con la figura de reservas comunales, que se encuentra prevista en la legislación de ANP, como antecedente positivo; su coherencia con el reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas y, finalmente, las experiencias positivas de implementación de la figura de territorios de vida.
I. Los modelos de gestión y gobernanza de las ANP
La gobernanza, conforme a Resolución emitida como producto del V Congreso Mundial de Parques de Durban (2003), es definida como “la interacción entre estructuras, procesos y tradiciones que determina cómo se ejerce el poder, cómo se toman las decisiones en asuntos públicos y cómo los ciudadanos y otros actores se manifiestan” (citado en UICN, 2006, p. 14). La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), por su parte, reconocen cuatro tipos de gobernanza dentro de las ANP, de hecho y de derecho, y once subtipos: (i) Gobernanza por el gobierno, a varios niveles; (ii) Gobernanza compartida por diversos titulares de derechos e interesados de manera conjunta, con arreglos transfronterizos entre autoridades públicas y actores de la sociedad civil o privados; (iii) Gobernanza privada (con propietarios de tierras); y, (iv) Gobernanza por parte de los pueblos indígenas y/o comunidades locales (TICCA o territorios de vida).
En el Perú, conforme se establece en la Ley N° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas (en adelante, “Ley de ANP”), coexisten tres modelos de gobernanza: (i) la gobernanza por el gobierno, a nivel nacional (mediante ANP de administración nacional) y regional (mediante ANP de administración regional o áreas de conservación regional); (ii) la gobernanza compartida, mediante contratos de administración suscritos con ONGs o con pueblos indígenas y, (iii) la gobernanza privada, mediante la figura de Áreas de Conservación Privada (ACP). Cabe incidir en que, en la gobernanza en ANP en el caso peruano, un componente importante en todos sus niveles es la gestión participativa de dichos espacios mediante figuras como los Comités de Gestión y Jefaturas de ANP, e instrumentos de planificación como el Plan Maestro y el Plan Operativo Anual, bajo los principios de inclusión, integración, comunicación, transparencia y efectividad.
El ordenamiento jurídico vigente contempla formas de gobernanza compartida de ANP que, en nuestra opinión, poseen diversas semejanzas con el modelo de territorios de vida, que se explicará con mayor detenimiento en el acápite posterior. En ese sentido, se reconoce la figura de contratos de administración que suscribe el SERNANP con Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), mecanismo por el cual el Estado encarga a una persona jurídica las operaciones, ya sea parciales o totales, de manejo y administración del ANP, durante un tiempo determinado de hasta 20 años. Otro ejemplo de gestión compartida se evidencia en los contratos de administración que suscribe SERNANP con poblaciones indígenas, representadas por un Ejecutor de Contrato de Administración de Reserva Comunal (ECA). Mediante este mecanismo, el SERNANP coadministra un ANP con las comunidades y pueblos originarios, según lo establecido en la legislación de ANP y el Plan Maestro de la reserva comunal.
Al respecto, las reservas comunales son una categoría de ANP de uso directo; es decir, que admiten el desarrollo de determinadas actividades de explotación de recursos naturales, bajo los límites establecidos en el Plan Maestro correspondiente, así como según la zonificación respectiva. Su objetivo es la conservación de la flora y fauna silvestre, en beneficio de las poblaciones locales y comunidades campesinas o nativas pertenecientes a los pueblos indígenas.
La regulación específica de las reservas comunales se encuentra en el Régimen Especial para la Administración de las Reservas Comunales, aprobado mediante Resolución de Intendencia N° 019-2005-INRENA-IANP. Este contempla un modelo de cogestión que balancea responsabilidades compartidas entre el Ejecutor del Contrato de Administración, que representa a las comunidades y pueblos originarios, y la Jefatura del ANP. Estos contratos son de duración permanente. Es, precisamente, bajo dicho marco que se suscribió el primer contrato de administración con la Reserva Comunal Yanesha, en el año 2006 y los posteriores, que, hasta el 2019, ascendían a diez en total.
Algunas particularidades de la suscripción de los mencionados contratos que cabe resaltar para efectos del presente análisis son las siguientes. En primer lugar, existe un compromiso por parte del Estado para acompañar en el proceso de fortalecimiento al ECA, tanto en la búsqueda de financiamiento como en el desarrollo de capacidades. De igual manera, otorga al ECA —que es conformado en un proceso público y posee legitimidad para representar a las comunidades que lo han elegido mediante sus propios mecanismos de toma de decisiones— un rol protagónico en la gestión de las ANP, en tanto le reconoce la potestad de emitir opinión previa respecto de las solicitudes presentadas ante el SERNANP para el manejo de recursos de la reserva comunal (SERNANP, 2017, p. 30). En suma, se reconoce agencia a los ECA, en representación de la voluntad de los pueblos y comunidades que la constituyen, para pronunciarse respecto del manejo de los recursos naturales y, por otro lado, el Estado mantiene una postura activa para coadyuvar a la consolidación de los objetivos de conservación que se persigue en la ANP.
Consideramos que, como se explicará en las siguientes líneas, el modelo de gestión de contratos de administración suscritos con poblaciones indígenas, en el caso de reservas comunales , posee importantes similitudes con el sistema de territorios de vida que ha sido contemplado en otras legislaciones estatales, en lo relacionado con la agencia que se le otorga al ECA, como representante de los pueblos indígenas y comunidades, y los beneficios que ello genera sobre la situación de los pueblos. En ese sentido, creemos relevante analizar la regulación de dicha figura y su coherencia con la normativa en materia de reconocimiento de derechos de las comunidades indígenas, para poder contrastarla con la figura de territorios de vida y así, concluir si su implementación resultaría beneficiosa.
II. Concepto de territorios de vida
La categoría de territorios de vida o TICCA se define como territorios y áreas conservados por pueblos indígenas y comunidades locales que han vivido en ellos durante siglos. Conforme con Pérez (2020), tres características permiten determinar si nos encontramos ante un territorio de vida: (i) existe una estrecha conexión entre un territorio y un pueblo indígena o comunidad local, generalmente basado en una interacción entre historia, identidad social y cultural, espiritualidad y/o la confianza del pueblo en el territorio para garantizar su bienestar material e inmaterial; (ii) el pueblo o comunidad toma las decisiones y define las reglamentaciones acerca del territorio, área o hábitat y las hace cumplir a través de una institución de gobernanza que funciona; y, (iii) las decisiones de gobernanza y los esfuerzos de gestión contribuyen a la conservación de la naturaleza, así como al bienestar de la comunidad” (p. 4).
Entre las diferencias que los separan de otras formas de ANP se encuentra, esencialmente, el respeto a la autonomía y autogobierno de las comunidades sobre las decisiones tomadas en torno al manejo de sus recursos y la conservación de su territorio. Esta característica, estima Pérez (2020), es la razón por la cual los territorios de vida han demostrado ser “más costoefectivos para proteger la vida, cuando se enfrentan a amenazas crecientes como el agronegocio, las industrias extractivas y los grandes proyectos de infraestructura” (p. 4).
Este elemento es de vital importancia en tanto, al 2021, se estimaba que al menos el 32% de la tierra mundial y aguas asociadas se encontraba bajo propiedad de pueblos indígenas y comunidades locales, ya sea por medios legales o por tradición (WWF, UNEP-WMC, et al, 2021, p. 7). La figura de territorios de vida permite, en ese sentido, viabilizar la conservación de la biodiversidad en espacios en los que haya existido reticencia a aceptar la intervención del estado para establecer ANP. Además, como se ha señalado en líneas anteriores, es coherente con el rol que ejerce el Estado en la implementación de otros modelos de ANP, como las que se conservan mediante contratos de administración: el Estado respeta la autonomía de los pueblos indígenas, que, en dicho caso, se manifiesta en la elección de un ECA que represente las decisiones de los pueblos y que realice acciones conducentes al cumplimiento de las obligaciones establecidas en los contratos respectivos.
En ese sentido, la posibilidad de implementar la figura de “territorios de vida” nos conduce a analizar sus implicancias respecto del reconocimiento de derechos de las comunidades indígenas.
Al respecto, el Ministerio de Cultura (MINCU) (2023) estima que, a la fecha, existen 55 pueblos indígenas en el país. El Perú posee diversos dispositivos normativos que reconocen derechos para las comunidades indígenas. Uno de los principales es el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional para el Trabajo (OIT), que establece diversas obligaciones del Estado en torno a la garantía de no discriminación a los pueblos indígenas. Es de especial trascendencia para efectos del presente análisis los derechos de los pueblos indígenas al desarrollo propio —entendido como el derecho de los pueblos indígenas a elegir sus prioridades de desarrollo y decidir libremente su modo de organizarse—, a la tierra y al territorio —es decir, al reconocimiento formal de sus tierras y territorios ancestrales tradicionales—, a usar sus recursos naturales y a que se les consulte y participen en la toma de decisiones sobre medidas que potencialmente podrían afectarlos.
Lamentablemente, el establecimiento de ANP puede suponer, en ocasiones, una amenaza a los pueblos indígenas. En ese sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2009) se ha pronunciado respecto de instancias en las que el establecimiento de áreas naturales protegidas puede vulnerar determinados derechos, al “constituir una forma de limitación o privación del derecho de los pueblos indígenas al uso y disfrute de sus tierras y recursos naturales, derivada de la imposición unilateral, por el Estado, de regulaciones, limitaciones, condiciones y restricciones a dicho uso y disfrute por motivos de interés público, en este caso, la conservación de la naturaleza” (p. 92). Ello es una razón más por la cual es necesaria la implementación de mecanismos de conservación que garanticen tanto la protección de la diversidad como el respeto a los derechos de los pueblos indígenas, en vez de favorecer uno en perjuicio del otro.
Somos de la opinión que la figura de territorios de vida concretiza los derechos de los pueblos indígenas sobre su territorio y sobre el manejo de recursos naturales que el Convenio 169 declara y cuyas manifestaciones se plasman en otros dispositivos normativos. En efecto, la legislación nacional en materia de ANP no es ajena al reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades nativas, la cual es referida tanto en la Ley como Reglamento de la Ley de ANP. Así, conforme con el artículo 31 del Reglamento de la Ley, es necesario que el manejo del área protegida preste atención prioritaria para garantizar los usos tradicionales y los sistemas de vida de las comunidades indígenas que habitan las áreas naturales protegidas, respetando su libre determinación “en la medida que dichos usos resulten compatibles con los fines de las mismas”. En similar línea, el artículo 90 del Reglamento establece que el Estado respeta en todas las ANP los usos ancestrales vinculados a la subsistencia de las comunidades campesinas o nativas y de los grupos humanos en aislamiento voluntario o de contacto inicial o esporádico, además de promover los mecanismos a fin de compatibilizar los objetivos y fines de creación de las ANP con dichos usos ancestrales.
En efecto, los territorios de vida materializan el reconocimiento que el Estado efectúa respecto de la autodeterminación de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales y el manejo de sus recursos naturales, siempre que ello sea compatible con los objetivos de conservación que se establezcan para un ANP. Más aún, como se analizará a continuación, en la práctica, las experiencias de establecimiento de territorios de vida obtienen resultados que, en ocasiones, pueden ser incluso más exitosos que otros tipos de ANP en lo referido a la conservación.
III. Beneficios de la evaluación de la implementación de territorios de vida en el Perú
La relevancia para el Perú de evaluar la posibilidad de implementar un mecanismo de conservación de la naturaleza que reconozca los derechos de los pueblos indígenas sobre los mismos se sostiene en dos datos relevantes: la coexistencia de un alto número de ANP y pueblos indígenas y, por otro lado, los resultados positivos registrados a nivel mundial como consecuencia del reconocimiento de territorios de vida en diversas jurisdicciones.
Con respecto al primer punto, al 22 de marzo de 2023, se contaba con 68 Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, 32 Áreas Naturales Protegidas de administración regional y 139 Áreas Naturales Protegidas de administración privada en el país (SERNANP, 2023). Aunado a ello, existen 8 zonas reservadas. Así, el porcentaje de la superficie terrestre protegida mediante ANP asciende al 17.90%, mientras que la superficie marina protegida equivale a un 7.76%. En la actualidad, se estima que únicamente en el Perú alrededor de 90 mil personas viven dentro de ANP y 750 mil personas en las zonas de amortiguamiento. Aunado a ello, existen diversas instancias de superposición entre ANP y pueblos indígenas (y, concretamente, PIACI), como ocurre en el caso del Parque Nacional Alto Purús y la Reserva Territorial Mashco Piro, o el caso del Parque Nacional Sierra del Divisor y la Reserva Territorial Isconahua.
Como puede evidenciarse, una importante extensión de la tierra —especialmente, aquella que se ha considerado bajo la necesidad de ser conservada— se encuentra bajo la custodia, reconocida legalmente o no, de los pueblos indígenas, bajo la cual, en muchos casos, dichas poblaciones se han desempeñado como “guardianes de facto” (Consorcio TICCA, 2021, p. 9). Ello vuelve a dichas poblaciones actores claves en la gobernanza de las áreas naturales protegidas, por lo que es necesario implementar mecanismos de conservación que generen confianza y reciban aceptación por parte de ellos.
Con respecto al segundo punto, los resultados obtenidos del reconocimiento de territorios de vida en distintas jurisdicciones del mundo, hasta la fecha, son mayormente exitosos. Conforme con la FAO y la FILAC (2021), los bosques ubicados en el interior de territorios indígenas se encuentran en mejor estado de conservación, en comparación con otros bosques (p. 27), como puede verificarse, según señalan dichos organismos, en las menores emisiones netas de carbono provenientes de dichas áreas. En el mismo sentido, se pronuncia el organismo Redparques (2021), al precisar que “en casi todos los casos, los TICCA muestran modelos de gobernanza local que permiten escenarios promisorios de sostenibilidad y efectiva protección de la naturaleza y las funciones ecosistémicas” (p. 87).
Finalmente, debe destacarse que diversos pueblos indígenas se han autorreconocido voluntariamente como territorios de vida, como el caso de la Nación Wampis, la comunidad Matsés, entre otros (SGP Perú 2023). Ello manifiesta una identificación positiva entre las comunidades con esta figura de conservación, a pesar de que carezca de reconocimiento legal, en comparación con otras jurisdicciones del mundo.
IV. Conclusiones
A lo largo del tiempo, los paradigmas y propósitos subyacentes a la conservación de la naturaleza han variado. Consideramos que, con las transformaciones climáticas que enfrenta el planeta, debe repensarse la necesidad de adoptar nuevos modelos de gobernanza que potencialmente sean más efectivos para los fines que se persiguen con el establecimiento de ANP. En el caso peruano, cabe plantearse la adopción del modelo de territorios de vida como sistema de gobernanza de ANP cuyos fundamentos descansan en el reconocimiento de la autodeterminación de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales. En ese sentido, es necesario analizar su compatibilidad con el ordenamiento jurídico vigente.
La figura de territorios de vida comparte similitudes con modelos de gestión compartida empleados en el país, como los contratos de administración suscritos en reservas comunales, en los cuales el Estado congestiona ANP junto con los pueblos indígenas, cuya implementación ha sido estimada por el SERNANP como experiencias ampliamente exitosas (2019, p. 38). Además de ello, la figura de territorios de vida es compatible con el ordenamiento jurídico peruano vigente, en tanto es coherente con los derechos de los pueblos indígenas reconocidos por el Estado mediante la ratificación de dispositivos internacionales como el Convenio 169 de la OIT; en particular, aquellos referidos a la autonomía respecto de su territorio y las decisiones sobre el manejo de los recursos naturales.
En suma, es factible incluir la figura de territorios de vida dentro de los mecanismos de de ANP legales en el Perú, de tal modo que su implementación pueda ser evaluada y, eventualmente, promovida por los pueblos indígenas que encuentren en el mismo la mejor opción para viabilizar la conservación dentro de sus territorios.
V. Referencias bibliográficas
[1]Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). (2009). Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Recuperado de https://www.oas.org/es/cidh/indigenas/docs/pdf/tierras-ancestrales.esp.pdf
[2]Consorcio TICCA (2021). Territorios de vida: Informe 2021. Consorcio TICCA. Recuperado de https://report.territoriesoflife.org/wp-content/uploads/2021/09/ICCA-Territories-of-Life-2021-R eport-FULL-150dpi-ESP.pdf
[3]FAO y FILAC (2021). Los pueblos indígenas y tribales y la gobernanza de los bosques. Recuperado de https://www.fao.org/3/cb2953es/cb2953es.pdf
[4]Ministerio de Cultura (MINCU). (2023). Lista de pueblos indígenas u originarios. Disponible en https://bdpi.cultura.gob.pe/pueblos-indigenas
[5]Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) (2008). Pueblos indígenas y Áreas Protegidas en América Latina. Recuperado de https://www.fao.org/publications/card/es/c/d4d2ddfe-a16d-4182-b613-77259100f611/
[6]Pérez, R. (2020). Derechos, autonomía y conservación de la biodiversidad. Algunas reflexiones iniciales. En SERVINDI, “Territorios de vida en el Perú: Notas para lograr una conservación basada en derechos en la Amazonía peruana”. Recuperado de https://library.fes.de/pdf-files/bueros/peru/17510.pdf
[7]Redparques (2021). Informe Planeta Protegido 2020: Latinoamérica y El Caribe.
Recuperado de https://www.iucn.org/es/news/areas-protegidas/202104/informe-planeta-protegido-2020-latin oamerica-y-el-caribe
[8]SERNANP (2023). Listado oficial de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE). Recuperado de https://www.gob.pe/institucion/sernanp/informes-publicaciones/2560580-listado-oficial-de-las -areas-naturales-protegidas
[9]SERNANP (2019). Gobernanza y Gestión Participativa de las Áreas Naturales Protegidas. Documento de Trabajo N° 30. Recuperado de https://biblioteca.spda.org.pe/biblioteca/catalogo/data/20210331102711_DT_Gobernanza% 20y%20GP%20de%20ANPs_Final_ok.pdf
[10]SERNANP (2017). Reservas Comunales del Perú. Co-gestión entre Pueblos Indígenas y Estado para la Conservación y Desarrollo. Recuperado de https://conservation-development.net/rsFiles/Datei/Peru_Reservas.Comunales_Co-Manejo 2017.pdf
[11]SGP Perú (Programa Pequeñas Donaciones del FMAM) (2023). TICCA: La iniciativa mundial que protege territorios indígenas. Recuperado de https://www.ppdperu.org/ticca-la-iniciativa-mundial-que-protege-territorios-indigenas/
[12]UICN (2006). Gobernanza de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas en los Andes Tropicales. Diagnóstico regional y análisis comparativo. Recuperado de https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/2006-065.pdf
[13]WWF, UNEP-WMC, et al. (2021). El estado de las tierras de los Pueblos Indígenas y Comunidades Locales. Recuperado de https://wwfint.awsassets.panda.org/downloads/estado_de_iplc_tierras_y_territorios.pdf
