El presente artículo es uno de los artículos más destacados del curso Medio Ambiente, Recursos Naturales y Derecho, por haber integrado el Derecho Ambiental en conjunto con el Derecho Administrativo y el Derecho de la Energía. Los autores son Diana Garcés, Claudia Legua y Daniel Masnjak, estudiantes de la Facultad de Derecho de la PUCP. El análisis aborda la determinación y la importancia del Análisis de Impacto Regulatorio en las posibilidades de prevención de impactos adversos al medio ambiente.
- INTRODUCCIÓN
El presente ensayo tiene por finalidad explicar en qué consiste el Análisis de Impacto Regulatorio (en adelante, “AIR”) y su importancia con relación a la prevención de impactos ambientales. Como veremos, se trata de una herramienta muy útil para mejorar la calidad de la regulación en el país y que puede, en consecuencia, ayudar a mejorar la calidad de aquella dirigida a proteger el medio ambiente.
En el Perú, el OSINERGMIN cuenta con una Guía Metodológica para el Análisis de Impacto Regulatorio en las materias de su competencia. Esta guía tiene entre sus lineamientos la consideración de impactos ambientales como un asunto de Salud y Seguridad Pública que debe ser parte del análisis. Sin embargo, en el marco de la regulación vinculada a electricidad e hidrocarburos, este tipo de análisis sólo ha sido aplicado en una oportunidad, reduciendo así el impacto positivo de haberlo incluido dentro de la guía del regulador.
A continuación, explicaremos en qué consiste el AIR y cómo es aplicado a nivel internacional. Luego presentaremos el marco normativo del AIR en el Perú y cómo, a pesar de que los asuntos ambientales han sido incluidos en la guía metodológica del OSINERGMIN, este no lo ha aplicado en la mayoría de casos.
2. ¿QUÉ ES EL ANÁLISIS DE IMPACTO REGULATORIO?
En pocas palabras, el AIR es un examen al cual se someten los distintos instrumentos regulatorios de manera previa o posterior a su emisión. Por regulación, debemos entender al “conjunto de normas jurídicas de distintos niveles jerárquicos que define la participación de las personas o las empresas en un mercado, en un sector o en alguna actividad económica o social” (OECD 2019: pp.16). Los objetos de este instrumento normativo son variados, por lo que tienen la capacidad para establecer tarifas, especificar parámetros mínimos técnicos, establecer procedimientos administrativos, etc.
En los últimos años, la regulación ha tomado un papel protagónico para el desarrollo de distintos países y para promover un crecimiento económico, al determinar la interacción de los administrados y el estado. De acuerdo Quintana, estos efectos pueden ser positivos, si la regulación es diseñada adecuadamente o, caso contrario, puede tener un impacto negativo en caso no se aplican las fórmulas normativas más eficientes, las cuales conllevan a costos más altos de los justificados por el objeto regulado (2008, pp. 15). Así, el proceso de creación de este tipo de reglas puede determinar el alcance del efecto sobre los administrados y el objeto de la norma (OECD 2019, pp. 16). En este contexto, se hace evidente la razón para velar por una mejor calidad de regulación: mejorar las disposiciones de manera que sean más eficientes y/o se prevenga cualquier posible daño.
Frente a ello, el AIR se perfila como el mecanismo para atender a dicha necesidad, en tanto pretende evaluar (y, de ser necesario, recomendar mejoras) respecto de una regulación por emitirse; a través de la realización de un análisis costo-beneficio. Su objetivo es mejorar la base de la toma de decisiones e integrar objetivos políticos horizontales en distintos sectores; no obstante, es pertinente precisar que los propósitos y las prioridades de quienes aplican este análisis pueden variar y, en consecuencia, esta herramienta también (Jacob y Otros 2011: pp. 8).
El proceso de AIR está compuesto típicamente por los siguientes pasos:
1. Definición del Problema: es el punto de partida del análisis, donde se determina cuál es el problema que pretende atender el estado a través de la medida. Usualmente se divide en 3 categorías (fallas de mercado, introducción de una mejor distribución de recursos y protección de los consumidores finales). Durante esta etapa, también se deben identificar a los beneficiarios directos e indirectos de la medida.
2. Definición de los Objetivos de la Política Evaluada: como reflejo del paso anterior, el siguiente paso busca determinar el objetivo de la medida, siendo este la solución (parcial o total) del problema por resolver.
3. Alternativas de Regulación: la necesidad de intervención determinada en los pasos anteriores se traduce en posibles acciones concretas. Si bien es el estado quien propone las alternativas, estas no necesariamente implican una intervención directa del estado (la cual puede ser gradual), sino que también pueden consistir en acciones de los administrados o, incluso, no realizar acción alguna (no es necesaria).
4. Evaluación del Impactos: se realiza un examen comparativo de las posibles alternativas de regulación aplicando un análisis costo-beneficio, un análisis costo-efectividad y costo-cumplimiento (Quintana 2008, pp. 19-21). Los costos considerados son los de cumplimiento de la medida, los costos que deberán asumir las autoridades para la aplicación de la medida y los costos indirectos. Cabe resaltar las alternativas deberán contemplar el supuesto en el que no se aplica medida alguna.
5. Adecuación de la Regulación: como resultado del análisis previamente mencionado, se escoge una medida como la más eficiente. Esta toma de decisión debe realizarse de manera transparente.
6. Monitoreo y Evaluación: una vez promulgada y aplicada la medida, se debe realizar un análisis de la misma; de manera que se pueda evaluar si los objetivos se están alcanzando de acuerdo a lo estimado o si estos podrían lograrse de una mejor manera.
7. Consulta Pública: luego de establecida la regulación, se debe publicar el resultado del AIR, de manera que los administrados interesados pueden realizar comentarios al mismo; a fin de mejorar la herramienta o evaluar un posible segundo análisis.
3. EXPERIENCIA INTERNACIONAL DE INCORPORACIÓN DE CRITERIOS MEDIO AMBIENTALES A LOS MÉTODOS DE ANÁLISIS DE IMPACTO REGULATORIO
Como se mencionó anteriormente, la herramienta descrita puede responder a distintas necesidades y prioridades; por lo que puede insertar una variedad de temas en distintos sectores económicos. Siendo así, es viable que, además de evaluar cuestiones económicas, se pueda evaluar el impacto ambiental de una regulación por implementar. En ese sentido, el AIR es un método potencialmente poderoso para asegurar la coherencia e integración de la agenda ambiental (Jacob y Otros 2011, pp. 9).
Esta es una tendencia que se está empezando a aplicar en distintos países; como los siguientes:
– Irlanda: se considera uno de los países más avanzados en la integración de distintas políticas. Esta se logra ya que se añade un análisis de impacto ambiental en los AIR realizados, específicamente al momento de identificar la mejor opción regulatoria. El gobierno les da la misma importancia a las cuestiones ambientales que a las cuestiones económicas y sociales (las cuales son usualmente preferidas). El nivel de análisis aplicado es proporcional a la relevancia de la medida propuesta; por lo que, a efectos de analizar el impacto negativo que puede tener, se consideran factores como la probabilidad, duración, frecuencia, reversibilidad, magnitud y extensión espacial del impacto. En caso haya consecuencias esperadas en estas áreas, se da un análisis detallado de estas. Entre los puntos a analizar se encuentran la presencia de especies de fauna protegidas, hábitats, etc. Se considera que el análisis irlandés genera una integración avanzada de políticas ambientales y es de calidad similar al aplicado en la Unión Europea (pp. 17).
– Alemania: como parte del AIR genérico (el cual antes versaba únicamente sobre temas legales, administrativos y presupuestales), se incorporó un Análisis de Impacto de Sostenibilidad (AIS) de las regulaciones propuestas. Esta inclusión forma parte de la Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible del Gobierno Alemán, por lo que es una prioridad del Parlamento. Se evalúan 4 áreas de impacto en el AIS: (i) equidad intergeneracional (p.e. productividad de energía, emisiones de gases invernadero, etc.), (ii) calidad de vida (p.e. agricultura orgánica), (iii) cohesión social (p.e. índice de empleo) y responsabilidad internacional (p.e. oportunidades de comercio con países en desarrollo). Como se evidencia de los ejemplos, este análisis no versa únicamente sobre temas ambientales, pero sí se encuentran en varias partes del mismo. Si bien hay una estrategia metodología para el AIR genérico, no hay una metodología específica para el AIS (pp. 22).
Por otra parte, a nivel europeo, los Lineamientos para el Análisis de Impacto de la Comisión Europea proponen la aplicación de un principio característico del Derecho Ambiental en la etapa de evaluación de riesgos: el principio precautorio. De esta manera, señala que cuando exista riesgo para el medio ambiente, humanos, fauna y flora, se debe aplicar el principio precautorio como el primer paso para la gestión del riesgo. Ello implica que se tenga en consideración la adopción de medidas temporales a falta de mayor información; y que el desarrollo de medidas vaya más allá de un escenario “habitual” para cubrir estos riesgos (2009, pp. 25).
Asimismo, este documento propone una serie de preguntas clave para la evaluación de los impactos ambientales de las alternativas de regulación. Por ejemplo, con relación a impactos sobre el clima, cuestiona si la opción afecta la emisión de gases de efecto invernadero (por ejemplo, dióxido de carbono, metano, etc.) a la atmósfera. De igual manera, respecto de la interacción entre empresas y consumidores, plantea las siguientes cuestiones: “¿La opción conduce a una producción y consumo más sostenibles? ¿La opción cambia los precios relativos de los productos ecológicos y hostiles? ¿Conducirá a que las empresas se vuelvan más o menos contaminantes a través de cambios en la forma en que operan?” (2009, pp. 37)
Teniendo ello en consideración, se procederá a revisar el marco normativo que regula la aplicación del AIR en el sector eléctrico por parte del OSINERGMIN, y el estado de la incorporación de consideraciones ambientales en las diversas etapas que lo integran.
4. EXPERIENCIA LOCAL DE APLICACIÓN DEL ANÁLISIS DE IMPACTO REGULATORIO EN EL SECTOR ELÉCTRICO POR PARTE DEL OSINERGMIN
a. El régimen del Análisis de Impacto Regulatorio en el sector eléctrico peruano
En el Perú, las herramientas de calidad regulatoria por parte de los organismos reguladores tienen años de previsión normativa. Sin embargo, solo recientemente estos organismos han procedido a su utilización efectiva y, en realidad, no han tenido una implementación uniforme. Como explican López y Cadenas (2017, p.292), en un primer momento cada regulador ha implementado por su cuenta los principios del AIR en sus reglamentos. Posteriormente, cada uno ha desarrollado sus propios manuales y lineamientos para evaluar sus decisiones regulatorias (OCDE, 2019, p. 90).
En el caso específico del OSINERGMIN, los artículos 7 y 13 del Decreto Supremo Nº 054-2001-PCM, Reglamento General del OSINERGMIN consagran el Principio de Actuación basado en el Análisis Costo-Beneficio[1] y el Principio del Análisis de Decisiones Funcionales[2], respectivamente. El primero señala que el regulador tiene que evaluar los costos y beneficios (de corto o largo plazo, directos e indirectos, monetarios o no monetarios) de sus acciones antes de realizarlas, a través de “estudios y evaluaciones técnicas que acrediten su racionalidad y eficacia”. El segundo, en cambio, establece que las decisiones del OSINERGMIN deben considerar sus efectos sobre la fijación de tarifas, calidad incentivos, condiciones contractuales y cualquier otro aspecto “relevante para el desarrollo de los mercados y la satisfacción de los intereses de los usuarios”.
Ahora bien, la medida específica de incorporación del AIR a estas herramientas fue dispuesta mediante Decreto Supremo Nº 010-2016-PCM, que aprobó el Reglamento de Organización y Funciones del OSINERGMIN. A través de su artículo 21.h, este asignó a la Gerencia de Políticas y Análisis Económico (GPAE) la función de conducir los estudios requeridos para el AIR de las disposiciones de OSINERGMIN priorizadas por el Consejo Directivo.
Al respecto, la OCDE ha recomendado que la función sea centralizada en un consejo coordinador con representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Este pasaría a concentrar la mayoría de actividades en materia regulatoria que hoy se encuentran dispersas en diferentes ministerios, organismos y oficinas. Además, debe tener la capacidad para rechazar las propuestas normativas cuyos AIR no se conformen con los estándares adecuados (OCDE, 2019, pp. 103-104).
La OCDE también ha recomendado que el Perú implemente un instrumento legal que regule la consulta al público sobre los proyectos normativos, el cual debe tener dos etapas: una preliminar y una que se realice una vez el proyecto esté listo. Este mecanismo de consulta también demandará centralizar los proyectos normativos y sus respectivos AIR en un sistema de línea que permita a las personas enviar comentarios a las iniciativas de todas las entidades (OCDE 2019: pp. 116-117).
b. Estado actual de la incorporación de asuntos medio ambientales
En tanto no existe un sistema centralizado de análisis del impacto regulatorio, los principales instrumentos en esta materia siguen estando dentro de las competencias de cada organismo regulador. En el caso del OSINERGMIN, el organismo cuenta con una Guía Metodológica para la realización de AIR en Osinergmin desde mayo de 2016.
Entre las etapas que el OSINERGMIN debe completar, la guía contempla que se evalúen factores no monetarios, como prevé además el Principio de Actuación basado en el Análisis Costo-Beneficio del Reglamento General del regulador. Entre estos factores no monetarios, la guía señala explícitamente la identificación de impactos ambientales (OSINERGMIN 2016, pp. 40 y 52). Asimismo, en el marco del proceso de consulta, la guía prevé que no sólo se consulte a asociaciones de usuarios y consumidores o a pequeños operadores del sector energético. También se debe consultar a asociaciones medioambientales (p. 97).
Finalmente, la guía del OSINERGMIN incluye los impactos ambientales entre la categoría de “Salud Pública y Seguridad” que el regulador debe evaluar. En efecto, la guía recomienda que el OSINERGMIN evalúe si la medida disminuye el riesgo de que sustancias nocivas impacten el medio ambiente, afecta la cantidad de ruido o la calidad del aire, agua y suelo (p. 43).
A la fecha, el OSINERGMIN ha publicado siete documentos de evaluación ex-post de políticas de los sectores sujetos a su ámbito de actuación. Cinco de ellos están relacionados con políticas del subsector electricidad (“Propuesta para mejorar la supervisión de los pagos a las centrales de generación eléctrica duales”, “Propuesta para modificar la norma de precios a nivel de generación y mecanismo de compensación entre usuarios regulados del SEIN”, “Propuesta que establece indicadores de competencia en el mercado mayorista eléctrico”, “Propuesta de mejora del mecanismo de las licitaciones para la contratación de suministros de electricidad” y “Propuesta para mejorar la supervisión a la operatividad de la generación eléctrica mediante sistemas fotovoltaicos no conectados a red”), y los dos restantes a los subsectores hidrocarburos (“Propuesta para mejorar la seguridad en la comercialización de los balones de Gas Licuado de Petróleo”) y minería (“Proceso de Supervisión de la Infraestructura Minera en el Perú”). A efectos del presente trabajo, centraremos nuestro enfoque en las evaluaciones correspondientes a los subsectores electricidad e hidrocarburos (energía).
Observamos que tan solo uno de los seis documentos de trabajo señalados incorpora las consideraciones ambientales descritas anteriormente. Se trata de la evaluación del impacto de la supervisión de la calidad de los combustibles en el Perú, que analiza el impacto económico de los distintos cambios normativos por los que ha atravesado este régimen de supervisión desde 2004 hasta 2014, pasando de un esquema censal (visita de todos los grifos y estaciones de servicio) a un esquema muestral (representativo).
De acuerdo con el estudio del OSINERGMIN, uno de los objetivos de dicha política de supervisión consistía en medir el nivel de contenido de azufre, que en grandes cantidades puede ocasionar contaminación y enfermedades respiratorias agudas a la población. A estos efectos, un sistema de supervisión mejor regulado implicaría una mayor probabilidad de detección y sanción de cantidades inadecuadas de azufre más alta, lo cual tendría un impacto en la calidad del aire y la salud humana (2017: pp. 20-21). En la etapa de evaluación del impacto, el OSINERGMIN halló que el cambio de régimen de un esquema censal a un esquema muestral ocasionó una reducción de 15 puntos porcentuales en los niveles de incumplimiento de azufre, lo que finalmente llevó a una reducción de casos de enfermedades respiratorias en la población de 11 casos por 1000 adultos en promedio (2017: pp. 26).
Como se ha podido observar, la incorporación de criterios ambientales en el AIR (como la medición de la calidad del aire antes y después de la introducción de un nuevo régimen) es sumamente importante para la producción de regulación que vaya en línea con los objetivos ambientales. En este sentido, llama la atención su falta de uso por parte del OSINERGMIN en los procesos de AIR, a pesar de que su Guía Metodológica lo prevé expresamente.
De la revisión efectuada, dos serían las razones por las que ello estaría ocurriendo: En primer lugar, se encuentra el hecho de que no ha habido más iniciativas de aplicación del AIR desde 2017, lo que reduce significativamente las posibilidades de incorporación de criterios ambientales. En línea con esto, la segunda razón responde a los tipos de políticas seleccionadas por la GPAE para la evaluación; ya que estas normalmente se encuentran orientadas solo a medir impactos económicos. Una excepción es la evaluación del impacto de la supervisión de la calidad de los combustibles en el Perú, antes revisada.
5. CONCLUSIONES:
– El AIR es un examen al cual se someten los distintos instrumentos regulatorios de manera previa a su emisión, a través de un análisis costo-beneficio; en aras de contar con una mejor calidad de disposiciones normativas. El motivo por el cual se debe procurar ello es que se pueda mejorar las disposiciones de manera que sean más eficientes y/o se prevenga cualquier posible daño.
– Diversas organizaciones han recomendado la introducción de consideraciones ambientales para que estas sean transversales al sistema. Varios Estados ya lo han hecho, tanto en su legislación/manuales como en la aplicación práctica.
– En el Perú, el AIR ha sido incorporado a los deberes/funciones de los reguladores en ejercicio de su función normativa. Desde 2016, el OSINERGMIN es la entidad encargada de su implementación en los subsectores bajo el ámbito de su competencia (electricidad, hidrocarburos y minería).
– En el marco de esta asignación, el OSINERGMIN ha emitido una Guía Metodológica para la realización de AIR, que prevé el análisis de consideraciones ambientales en la categoría de salud y seguridad pública.
– Pese a ello, de los seis documentos de trabajo de evaluación ex-post de política regulatoria en los subsectores de electricidad e hidrocarburos, solo uno contiene una evaluación de consideraciones ambientales relacionadas con la calidad del aire.
– Este estudio comprueba, efectivamente, que una pequeña modificación en las políticas sectoriales puede tener grandes consecuencias a efectos ambientales; cuestión que debería ser observada para la implementación de políticas a futuro.
– En este sentido, se observa una falta de aplicación del AIR por parte de este organismo en general; y, en particular, una falta de observancia de consideraciones ambientales, a pesar de los establecido en su Guía Metodológica.
6. RECOMENDACIONES
En línea con lo anterior, se recomienda, en primer lugar, una utilización más amplia del AIR por parte del OSINERGMIN, debido a su importancia como herramienta de calidad regulatoria. Asimismo, se recomienda una selección más amplia de políticas a evaluar, que permita un análisis más allá de los criterios estrictamente económicos.
Por otra parte, siguiendo las mejores prácticas internacionales, sería recomendable que la incorporación de criterios ambientales sea transversal a todas las etapas de los análisis de impacto regulatorio llevados a cabo por el OSINERGMIN, con especial atención a los rubros de evaluación del impacto y consulta pública; de la siguiente manera (JACOB y Otros; 2011, pp. 12-13):
| ETAPA | RECOMENDACIONES |
| Evaluación de Impactos | Incorporar mejores metodología para generar, recopilar y analizar datos de áreas de impacto ambiental(modelos predeterminados); además de herramientas para integrar y agregar datos (análisis costo-efectividad). |
| Consulta Pública | Implementar herramientas que incorporen a los distintos actores interesados en la etapa de toma de decisiones (no necesariamente luego de emitida la normativa), teniendo en consideración el propósito que se pretende alcanzar con su involucración (p.e. una mejor perspectiva local del impacto ambiental) y la regulación por revisar. |
Finalmente, cabe señalar que la mejora de esta herramienta en el sector es de particular importancia, considerando que podría ser utilizada por otras instituciones, como la recientemente instalada Comisión Multisectorial para la Reforma del Subsector Electricidad del Ministerio de Energía y Minas, que se encuentra desarrollando medidas para revisar y ajustar el marco normativo y regulatorio vigente, para optimizar el desarrollo eficiente del mercado eléctrico peruano, y con ello garantizar la sostenibilidad del Subsector Electricidad en el corto, mediano y largo plazo (MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS; 2020).
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[1] Decreto Supremo Nº 054-2001-PCM, Reglamento General del OSINERGMIN consagran el Principio de Actuación basado en el Análisis Costo-Beneficio
Artículo 7.- Principio de Actuación basado en el Análisis Costo – Beneficio
Los beneficios y costos de las acciones emprendidas por OSINERG, en lo posible, serán evaluados antes de su realización y deberán ser adecuadamente sustentados en estudios y evaluaciones técnicas que acrediten su racionalidad y eficacia. Esta evaluación tomará en cuenta tanto las proyecciones de corto como de largo plazo, así como los costos y beneficios directos e indirectos, monetarios o no monetarios. Serán considerados tanto los costos para el desarrollo de las acciones planteadas por el OSINERG así como los costos que la regulación impone a otras entidades del Estado y del sector privado.
[2] Decreto Supremo Nº 054-2001-PCM, Reglamento General del OSINERGMIN consagran el Principio de Actuación basado en el Análisis Costo-Beneficio
Artículo 13.- Principio del Análisis de Decisiones Funcionales
El análisis de las decisiones funcionales de OSINERG tendrá en cuenta sus efectos en los aspectos de fijación de tarifas, calidad, incentivos para la innovación, condiciones contractuales y todo otro aspecto relevante para el desarrollo de los mercados y la satisfacción de los intereses de los usuarios. En tal sentido, deberá evaluarse el impacto que cada uno de estos aspectos tiene en las demás materias involucradas.
BIBLIOGRAFÍA
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