Escrito por Gabriela Villanueva *
El medio ambiente, entendido como los elementos físicos, biológicos, químicos y sociales que se interrelacionan entre sí [1], constituye un pilar importante en el desarrollo de la vida del ser humano. Por ello, su protección tiene alcance constitucional al encontrarse regulado en el artículo 22° de la Constitución Política del Perú, el cual menciona que toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente equilibrado.
Para garantizar un medio ambiente equilibrado, el Estado otorga diversos mecanismos de protección regulados a nivel nacional por medio de normas administrativas, penales, civiles, procesales, entre otras, así como a nivel internacional por medio de tratados internacionales. Al existir diversos mecanismos de protección, puede concurrir una doble persecución a un mismo sujeto por los mismos hechos cometidos, lo cual configuraría un supuesto de non bis in ídem. Por tanto, se deberá analizar la legalidad de estas sanciones.
Non bis in ídem
El “non bis in ídem” (o también llamado “ne bis in ídem”), traducido literalmente como “no dos veces por lo mismo” es un principio general del derecho, por el cual se prohíbe sancionar a un sujeto en más de una ocasión por la realización de un mismo hecho. Este principio busca, por tanto, evitar una doble sanción en base a una misma conducta, ya que ello se interpreta como un exceso del poder punitivo del Estado.
El non bis in ídem se configura cuando coexisten necesariamente tres identidades: sujeto, hecho y fundamento. Primero, la identidad del sujeto significa que no podrá recaerse sobre el mismo sujeto dos o más sanciones que presenten el mismo hecho y fundamento, cuando ya ha sido sancionado previamente. Segundo, la identidad del hecho significa que la conducta por la cual se pretende sancionar al sujeto es la misma por la cual ya fue sancionado previamente. Finalmente, la identidad de fundamento refiere a la protección del bien jurídico, es decir, no podrá sancionarse nuevamente por el mismo fundamento o por el mismo bien jurídico lesionado (cuando concurra hecho y sujeto).
Este principio puede encontrarse en diversos cuerpos normativos. Así, en el ámbito penal, se puede encontrar en el artículo 90° del Código Penal de 1994: “Nadie puede ser perseguido por segunda vez en razón de un hecho punible sobre el cual se falló definitivamente”. Conforme este artículo, la justicia penal no podrá sancionar a un mismo sujeto por los hechos y fundamentos previamente sancionados por medio de un fallo judicial. Luego del fallo condenatorio no podrá recaer una segunda sanción ante la concurrencia de los mismos hechos y fundamento.
De igual manera, en el ámbito administrativo, se establece este principio en el inciso 10 del artículo 230 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General: “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento”. Este cuerpo normativo menciona explícitamente que, no podrá sancionarse al sujeto cuando concurran la identidad de sujeto, hecho y fundamento en la vía administrativa, como penal. De lo contrario, se estaría incurriendo en un supuesto prohibido de non bis in ídem.
Por tanto, el ordenamiento jurídico prohíbe la persecución de dos o más veces a un mismo sujeto por el mismo hecho y fundamento. En ese sentido, es pertinente analizar si la protección, frente a la lesión del medio ambiente, por vía administrativa y, en paralelo, por vía penal, configura una doble sanción, prohibida por el ordenamiento jurídico.
Potestad Sancionatoria del Medio Ambiente en el Ordenamiento Jurídico
En materia ambiental existen diversos mecanismos para sancionar las lesiones al medio ambiente. Entre los diversos mecanismos, se hará mención de algunos de estos: infracción administrativa, delitos ambientales y la responsabilidad por daño ambiental.
Por un lado, las normas sectoriales en materia ambiental, mayormente, presentan una tipificación de infracciones y sanciones de carácter administrativo. Por ejemplo, se tienen las infracciones establecidas en los reglamentos de la Ley N° 29763, Ley de Flora y Fauna Silvestre [2]. Además, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) cuenta con sus propias normas de tipificación y sanciones para los sectores de hidrocarburos, minería, entre otros.
En ese sentido, deberá evaluarse que la conducta del supuesto infractor encaje en la infracción normativa, con la finalidad de proceder con una denuncia de parte u oficio por la autoridad ambiental competente. De esta manera, la autoridad ambiental podrá dictar una sanción al infractor, la cual puede constituir desde una medida pecuniaria hasta forzar el término de la actividad que constituyó la lesión al medio ambiente y sus componentes.
Igualmente, el Código Penal incorpora en su Título XIII, la tipificación de Delitos Ambientales. Entre estos delitos se encuentran la contaminación del ambiente, tráfico de flora y fauna, obstaculización de fiscalización, entre otros tipos delictivos, así como sus agravantes. En ese sentido, deberá configurarse el tipo de los delitos establecidos en los artículos 304° al 313° del referido Código, con la finalidad de requerir la tutela jurídica del bien jurídico lesionado.
La doble sanción en materia ambiental
Como se mencionó anteriormente, para que se configure una doble sanción y, con ello, el principio non bis in ídem, tienen que concurrir tres identidades: sujeto, hecho y fundamento. Para entender dicha situación se coloca el siguiente ejemplo: en el supuesto en el que un sujeto decida vender una especie silvestre sin permiso ni autorización de la autoridad competente, su acción configurará tanto un ilícito penal como una infracción administrativa.
Por un lado, el artículo 191.3 del Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre (aprobado por Decreto Supremo N° 019-2015-MINAGRI) establece que será una infracción muy grave: “Cazar, capturar, colectar, poseer, adquirir, ofrecer para la venta, vender, transformar, almacenar, comercializar, importar o exportar especímenes, productos y subproductos de fauna silvestre, sin contar con la autorización correspondiente, a excepción de los aprovechados para subsistencia”. Esta conducta es sancionada administrativamente con una multa de entre diez (10) hasta cinco mil (5 000) UIT.
Por otro lado, el artículo 308° del Código Penal estableció el mismo supuesto: “El que adquiere, vende, transporta, almacena, importa, exporta o reexporta productos o especímenes de especies de flora silvestre no maderable y/o fauna silvestre, sin un permiso o certificado válido, cuyo origen no autorizado conoce o puede presumir”. Esta conducta es sancionada con pena privativa de libertad no menor de tres (3) años ni mayor de cinco (5) años, y con ciento ochenta (180) a cuatrocientos (400) días-multas.
Así, pareciera que el mismo sujeto con la misma conducta (vender una especie sin la respectiva autorización) entraría en el supuesto del tipo de ambas legislaciones, lo cual podría configurar que exista una doble sanción, tanto en vía administrativa como en vía penal. Sin embargo, falta analizar el fundamento, lo cual definirá la configuración del principio en cuestión.
Cabe precisar que, en caso exista incompatibilidad en la veracidad de los hechos en la vía penal con la vía administrativa, deberá primar la calificación dada en materia penal. Los hechos no pueden aparecer y desaparecer en el mismo ordenamiento jurídico, por ello, el procedimiento administrativo se encuentra directamente vinculado con lo decidido en el proceso penal [3].
El fundamento de una sanción administrativa, según Carlos Caro, es el incumplimiento de las normas de rango administrativo, las cuales tiene la función de organizar el sistema administrativo. El Derecho Administrativo considera como ilícitos administrativos el incumplimiento de las obligaciones ciudadanas. Así, el Derecho Administrativo protege, entonces, intereses puramente administrativos como el correcto funcionamiento de la administración para asegurar los fines estatales [4].
En cambio, el Derecho Penal basa su fundamento en los principios de subsidiaridad y fragmentación, es decir, buscan proteger bienes jurídicos considerados como los más relevantes para la vida en sociedad cuando se hayan vulnerado los límites de tolerabilidad. Además, el Derecho Penal solo podrá accionar cuando no exista otro método que se encargue de proteger el bien jurídico en específico.
En ese sentido, en materia ambiental, el Derecho Penal tiene como bien jurídico protegido la protección de los ecosistemas o, también denominado, el equilibrio ecológico [5]. Así, busca sancionar las conductas o actividades que sean lesivas y atenten contra este equilibrio. La estabilidad del ecosistema debe entenderse como aquel atributo de la naturaleza que le permite subsistir en el espacio y tiempo, así como resistir a las perturbaciones externas [6]. Por otro lado, no debe confundirse con el objeto a proteger, el cual sería el medio ambiente y sus componentes, así como los recursos naturales.
Por tanto, no se configura el non bis in ídem al sancionar tanto por la vía administrativa como por la vía penal, ya que no se cumple con los requisitos de identidad de fundamento. Por un lado, se busca proteger que no se vulnere el orden reglamentario de la administración para cumplir con las actividades. Por otro lado, se busca proteger el bien jurídico del medio ambiente, en especial, la lesión a la fauna silvestre.
¿Puede añadirse una reparación por Responsabilidad en materia ambiental?
La responsabilidad en materia ambiental, regulada por la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente, tiene como finalidad proteger el medio ambiente, la salud humana y el patrimonio, dependiendo del daño ocasionado. Esta responsabilidad se guía por lo establecido en el Código Civil, lo cual significa que la autoridad deberá evaluar que coexistan los elementos de daño, nexo causal, hecho generador y el factor de atribución.
La responsabilidad ambiental no está inserta en la potestad sancionadora del Estado, sino corresponde a intereses privados, ya que puede accionarse dicha acción por cualquier persona [7]. En ese sentido, no podría configurar el non bis in ídem, por no representar una manifestación del ius punendi del Estado.
Además, siguiendo lo establecido en el artículo 138° de la Ley General del Ambiente, se establece expresamente que la responsabilidad por materia ambiental será independiente de la responsabilidad que pueda surgir en vía administrativa y penal. Ello autoriza que las personas puedan accionar por medio de la responsabilidad ambiental a través de la vía civil, aun cuando ya exista una sanción previa. En esta línea, al no estar en un supuesto de potestad sancionatoria del Estado, sino acción privada, no habría problema en interponer la acción correspondiente.
Conclusión
Los mecanismos de protección ambiental de carácter sancionador podrán implementarse en sus vías o fueros respectivos con la finalidad de sancionar las conductas lesivas que atentan contra el medio ambiente, aun cuando concurra el mismo sujeto y los mismos hechos. Incluso, podría plantearse una acción reparatoria en el ámbito privado por la lesión ocasionada en el ambiente o en alguno de sus componentes.
Asimismo, cabe precisar que no se configura una infracción al principio non bis in ídem debido a que no se cumple con el requisito constitutivo de la identidad del fundamento, ya que, por un lado, el Derecho Administrativo protege intereses administrativos de ordenación; y por otro, el Derecho Penal protege la estabilidad del ecosistema. Así, para asegurar que no se constituye una doble persecución, deberá determinarse claramente cuál es el bien jurídico en cada caso, de manera que se garantice que no se presente la referida identidad de fundamento.
* Estudiante de décimo primer ciclo de la Facultad de Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Referencias:
[1] Torres Portilla (2010). Los Delitos Ambientales y la Actuación Procesal de los Fiscales Especializados en Materia Ambiental. Derecho & Sociedad (35), 140-145.
[2] Título XXIV “Infracciones y Sanciones” del Decreto Supremo 019-2015-MINAGRI – Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre; Título XVII “Infracciones y Sanciones” del Decreto Supremo 020-2015-MINAGRI – Reglamento para la Gestión de Plantaciones Forestales y los Sistemas Agroforestales; y el Título XXI “Infracciones y Sanciones” del Decreto Supremo 021-2015-MINAGRI – Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas.
[3] Boyer, Janery (2012). Criterios jurisprudenciales del Tribunal Constitucional sobre el Principio Non Bis In Ídem. Círculo de Derecho Administrativo, número 11, 323-331.
[4] Caro, D. y otros (2015). Defensa penal de la empresa y sus funcionarios en delitos ambientales. Jurista Editores, 37-48.
[5] Ministerio del Ambiente. (2017) La Protección penal del medio ambiente como manifestación de la política criminal en el Perú. Recuperado: 2 de setiembre de 2020.
[6] Caro, D (2013) Técnicas de protección en el Derecho Penal del ambiente. Justicia & Democracia.
[7] Artículo 142.1 de la Ley 28611, Ley General del Ambiente.
