Tras más de 150 días del primer derrame de petróleo registrado en la Refinería La Pampilla, es conveniente reparar en las acciones implementadas por el Estado peruano a fin de determinar responsabilidades, y de revertir o mitigar la contaminación ambiental producida. En ese sentido, en las siguientes páginas se estudiará la responsabilidad de Repsol en sede administrativa por la vulneración del derecho al medio ambiente, sin perjuicio de la eventual identificación de responsabilidades en otras sedes. Al respecto, este artículo se enfoca en la responsabilidad administrativa, ya que, en relación con la tutela del derecho al medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, se ha señalado que es “la Administración, dotada de conocimiento especializado, quien puede válidamente determinar la existencia de un daño [ambiental] y las conductas o acciones que se tendrían que implementar a fin de reponer su estado a momentos anteriores” (Sánchez, 2010, p. 278).
Básicamente, debido a los conocimientos especializados con que cuenta cada entidad ambiental competente, en la tutela del medio ambiente se requiere necesariamente de sus actuaciones. Esto es así ya que la especialización de las entidades de la Administración constituye un requisito indispensable para la protección efectiva del contenido del derecho en cuestión, pues esta protección exige un conocimiento técnico sobre componentes ambientales, límites máximos permisibles, instrumentos de gestión ambiental, estudios de impacto ambiental, estándares de calidad ambiental, entre otros. En efecto, ya se refería el Tribunal Constitucional, en su sentencia recaída en el expediente N°02775-2015-PA/TC, al contenido del derecho en cuestión de la siguiente manera:
“El ambiente, entendido sistemáticamente como el conjunto de fenómenos naturales en que existen y se desarrollan los organismos humanos, encuentra en el comportamiento humano una forma de acción y de creación que condiciona el presente y el futuro de la comunidad humana. Nuestra Constitución apunta a que la persona pueda disfrutar de un entorno en simétrica producción, proporción y armonía acondicionada al correcto desarrollo de la existencia y convivencia. Desde una perspectiva práctica, y sin ánimo taxativo, un ambiente puede ser afectado por alguna de estas cuatro actividades:
- Actividades molestas: Son las que generan incomodidad por los ruidos o vibraciones, así como por emanaciones de humos, gases, olores, nieblas o partículas en suspensión y otras sustancias.
- Actividades insalubres: Se generan cuando se vierten productos al ambiente que pueden resultar perjudiciales para la salud humana.
- Actividades nocivas: Se generan cuando se vierten productos al ambiente que afectan y ocasionan daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola.
- Actividades peligrosas: Son las que ocasionan riesgos graves a las personas o sus bienes debido a explosiones, combustiones o radiaciones.” (F.J. 3)
Es decir, para hacer frente a las afectaciones del conjunto de fenómenos naturales que permiten a la persona disfrutar de un entorno en simétrica producción, proporción y armonía acondicionada al correcto desarrollo de la existencia y convivencia, es imperativo contar con un conocimiento especializado en relación a cada componente que integra el medio ambiente que pudiera verse afectado por distintos factores, como en el caso de los derrames, en el que se ha identificado al menos 16 mil hectáreas afectadas, que comprenden 46 playas (25 de uso recreacional), 2 Áreas Naturales Protegidas -Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras, y la Zona Reservada de Ancón-, así como el fallecimiento de más de 900 especímenes, entre las que se podía encontrar al pingüino de Humboldt, nutrias y lobos marinos, aves marinas, entre otros [1].
En ese sentido, es importante recordar que, de acuerdo con el inciso 1 del artículo 251 del TUO de la LPAG [2], entre las herramientas con las que cuenta la Administración para tutelar el medio ambiente y determinar responsabilidades, se diferencian las sanciones administrativas y las medidas correctivas, que a su vez son distintas a la indemnización por los daños y perjuicios determinada en el proceso judicial correspondiente. Básicamente, en este texto, se expondrán las medidas correctivas y las sanciones administrativas impuestas a Repsol por las entidades competentes en materia ambiental de la Administración. Mientras que la indemnización por los daños ambientales, entendida como una reparación económica por los daños irreversibles, deberá ser materia de un posterior artículo académico, así como el análisis de una eventual indemnización por afectaciones de otros derechos involucrados, como la salud y el trabajo. Estas precisiones son relevantes ya que en sede administrativa también se están desplegando acciones respecto de la tutela del derecho a la salud y al trabajo [3] y porque, inclusive, serán necesarias acciones en sede administrativa para cuantificar los daños ambientales a efectos de una eventual indemnización. No obstante, el estudio de las reparaciones económicas excedería los límites de este trabajo, por lo que es menester precisar de antemano que la imposición de las medidas y sanciones aquí estudiadas no eximen a Repsol de las indemnizaciones a que hubiere lugar por los daños y perjuicios ocasionados por los derrames.
Vale decir que se toma como referencia el artículo 251 del TUO de la LPAG debido a que esta norma regula el marco genérico de cualquier procedimiento en sede administrativa, constituyendo un referente para toda entidad aun cuando la misma cuente con procedimientos especiales. Prosiguiendo con el análisis, es necesario identificar las diferencias entre sanciones administrativas y medidas correctivas según el artículo 251 del citado cuerpo normativo. Una vez identificadas estas diferencias, se detallará como han sido empleadas estas herramientas por las distintas entidades ambientales competentes frente a los derrames de Repsol.
En ese sentido, por un lado, “la sanción [administrativa] es una herramienta con que cuenta la Administración para castigar el incumplimiento de una norma que ha sido calificada como infracción administrativa por ley (o por norma con rango legal)”, la misma que es impuesta en el marco de un procedimiento administrativo sancionador (PAS); mientras que, por otro lado, las medidas correctivas y reparadoras buscan “restituir el orden jurídico interrumpido por la actuación vedada de un administrado o un grupo de ellos” (Sánchez, 2010, p. 281), pudiendo imponerse aun fuera de una PAS y en base al principio precautorio y de prevención. Es decir, mientras las sanciones castigan una infracción administrativa; las medidas reparadoras y correctivas buscan remediar los daños ambientales restituyendo las cosas a su estado anterior y adecuando la conducta del administrado a ello. Por ello se dice que sanciones administrativas y medidas correctivas corresponden a regímenes diferentes y que su imposición conjunta es compatible. Así, por ejemplo, podría iniciarse un PAS a un administrado que incumpla con una medida administrativa, como ha sucedido en el caso de los derrames de petróleo de Repsol.
Básicamente, en el caso de los derrames de petróleo en la Refinería La Pampilla, el OEFA junto con la OSINERGMIN han impuesto un total de 17 medidas correctivas contra Repsol; mientras que el OEFA, junto con DICAPI, SERFOR, SERNANP y OSINERGMIN han iniciado un total de 11 procedimientos administrativos sancionadores contra el mismo sujeto (Actualidad Ambiental, 2022). A continuación, estas acciones serán detalladas.
Medidas correctivas y reparadoras [4]
a) OEFA: impuso 16 medidas administrativas contra Repsol, con el fin –entre otros- de mitigar las causas que generan la degradación ambiental. Entre estas, encontramos, por mencionar algunas: 1. identificar las zonas afectadas por el desplazamiento del hidrocarburo derramado; 2. Realizar las acciones de limpieza del área de suelo afectada por el derrame de petróleo crudo en la zona de playa Cavero y otras áreas que pudieran verse afectadas; 3. Asegurar el área, realizar la contención y recuperación del hidrocarburo sobrenadante en el agua de mar de Ventanilla y en otras áreas en las cuales exista la presencia de hidrocarburo; 4. Realizar la segregación, almacenamiento, transporte y disposición final de los residuos sólidos y líquidos peligrosos y no peligrosos generados como consecuencia de las actividades de la limpieza de las áreas afectadas; 5. Realizar el patrullaje, rescate, limpieza y custodia temporal, liderado por personal capacitado en la materia, de la fauna de las áreas afectadas por el hidrocarburo derramado, en coordinación con SERNANP, PRODUCE y SERFOR, entre otros.
b) OSINERGMIN: impuso 1 medida correctiva contra Repsol, a saber: Sustentar las medidas complementarias para asegurar una alerta temprana ante posibles fugas bajo cualquier condición y en cualquier momento.
En cuanto a las multas coercitivas que se impusieron por el incumplimiento de algunas de las medidas correctivas señaladas, es necesario indicar que, de acuerdo con el artículo 210 del TUO de la LPAG, la entidad administrativa “puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por periodos suficientes para cumplir lo ordenado”, así como que las mismas son independientes y compatibles con las sanciones que puedan imponerse con tal carácter. Sobre el asunto, aún queda mucho por estudiar, como la conveniencia de una ejecución subsidiaria antes que una multa coercitiva cuando el administrado no ejecuta oportunamente sus obligaciones de control y mitigación de daños ambientales. Asimismo, es menester mencionar que, mientras el PAS busca castigar una infracción administrativa, las multas coercitivas se diferencian de la eventual sanción al constituir un medio de ejecución forzosa de la medida correctiva. Es decir, multa coercitiva y sanción administrativa también son diferentes.
Procedimientos Administrativos Sancionadores iniciados contra Repsol [5]
En relación a los PAS, vale indicar que estos están regulados de manera general en el Capítulo III del Título IV del TUO de la LPAG, los mismos que resultarían en una eventual sanción administrativa. A continuación, se exponen los PAS iniciados contra Repsol.
a) OEFA ha iniciado 5 PAS contra Repsol, a saber: 1. Por el incumplimiento de la medida administrativa de identificación de zonas afectadas por el derrame; 2. Por el incumplimiento de las medidas administrativas de limpieza de todas las zonas afectadas y de contención y recuperación del hidrocarburo; 3. Por la presunta presentación de información falsa; 4. Por no contener, recuperar y limpiar las bahías de las áreas naturales protegidas; y, 5. Por no contener el hidrocarburo del segundo derrame.
b) DICAPI ha iniciado 1 PAS contra Repsol, a saber: 1. Por efectuar la descarga o vertimiento de hidrocarburos no autorizado.
c) SERFOR ha iniciado 1 PAS contra Repsol, a saber: 1. Por abandonar, actuar con crueldad o causar la muerte a especímenes de fauna silvestre.
d) SERNANP ha iniciado 2 PAS contra Repsol, saber: 1. Por contaminar la diversidad biológica presente en ANP, a través de la introducción de elementos físicos, biológicos y sustancias tóxicas en la reserva nacional Sistemas de Islas, Islotes y puntas Güaneras; y 2. Por contaminar la diversidad biológica presente en ANP, a través de la introducción de elementos físicos, biológicos y sustancias tóxicas en la Zona Reservada de Ancón.
e) OSINERGMIN ha iniciado 2 PAS, a saber: 1. Por presentar información inexacta en el informe preliminar de emergencia del 15 de enero de 2022 sobre el volumen de hidrocarburos derramado y la extensión del área afectada; y, 2. Por incumplir con las obligaciones contenidas en el plan de contingencia.
Queda clara entonces la categoría jurídica a la que pertenecen las distintas medidas impuestas e iniciadas contra Repsol por su responsabilidad sobre los derrames de petróleo en sede administrativa, diferenciándose las medidas correctivas, sanciones administrativas, multas coercitivas e indemnizaciones.
Conclusiones
En el presente artículo se han organizado las acciones estatales en sede administrativa llevadas a cabo para determinar responsabilidades frente a los derrames de Repsol y para mitigar los daños ambientales ocasionados. Al respecto, esto ha sido posible limitando el análisis a la tutela del derecho al medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, en la que se diferenciaron distintas herramientas con que cuenta la Administración para estos fines, a saber: las medidas correctivas, las sanciones administrativas y las indemnizaciones. En ese sentido, se ha podido evidenciar que las medidas correctivas impuestas y los procedimientos administrativos sancionadores iniciados no enervan las reparaciones económicas que pudieran establecerse en los procesos judiciales correspondientes de acuerdo al marco jurídico expuesto en el artículo 251 del TUO de la LPAG. Finalmente, si bien el estudio del caso no se agota en estos párrafos, se espera que el presente artículo dote de cierta claridad académica y técnico-jurídica a los interesados gracias a la diferenciación efectuada en torno a las instituciones jurídicas involucradas, a fin de unir esfuerzos en la protección del medio ambiente y en la promoción de un marco normativo coherente, seguro y eficaz.
Notas a pie de página:
[1] Vásquez, L., Bocanegra, K., García, T., Mejía, D., & Tipian, P. (2022). Derrame de petróleo en la Refinería La Pampilla (Informe de Adjuntía N° 10-2022-DP/AMASPPI). https://www.gob.pe/institucion/defensoria-del-pueblo/informes-publicaciones/3016033-informe-de-adjuntia-n-10-2022-dp-amasppi
[2] Artículo 251. -Determinación de la responsabilidad
251.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con el dictado de medidas correctivas conducentes a ordenar la reposición o la reparación de la situación alterada por la infracción a su estado anterior, incluyendo la de los bienes afectados, así como con la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, las que son determinadas en el proceso judicial correspondiente. Las medidas correctivas deben estar previamente tipificadas, ser razonables y ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los bienes jurídicos tutelados que se pretenden garantizar en cada supuesto concreto. (…)
[3] Así, por ejemplo, de acuerdo con el Informe N°00000073-2022-PRODUCE/DIPFORPA de la Dirección General de Pesca Artesanal de PRODUCE, la PCM en coordinación con Repsol y el Instituto Nacional de Defensa Civil de Lima Metropolitana y Callao, con la información proporcionada por los gobiernos locales de Ventanilla, Ancón, Santa Rosa, Aucallama y Chancay vienen trabajando en la elaboración de un padrón en el que se identifica a pescadores y comerciantes afectados por los derrames, a fines de obtener una indemnización económica en el marco de las negociaciones entre la PCM y la Refinería La Pampilla (Repsol).
[4] La información actualizada sobre las medidas correctivas y reparadoras, así como la relativa al inicio de PAS se pueden encontrar en: Actualidad Ambiental (2022). Historia de un Derrame. Recuperado el 16 de junio de 2022, de: https://www.actualidadambiental.pe/historiaderrame/home/#sanciones
[5] Ibíd.
Referencias
SPDA (2022). Historia de un derrame. Actualidad Ambiental. Recuperado el 12 de junio de 2022 de https://www.actualidadambiental.pe/historiaderrame/home/#sanciones
Sánchez, Y. G. (January 01, 2010). El principio de responsabilidad ambiental y su aplicación por la administración pública en el marco de los procedimientos administrativos sancionadores: Una perspectiva crítica. Themis, 58.)
