Escrito por Nadia Blas Rodríguez, Gabriel Marcelo Flores Arizábal, y Felicita Alita Sánchez Sánchez, estudiantes de Derecho, miembros del Equipo de Derecho Ambiental

Introducción

A lo largo de la historia, los seres humanos han estado en constante relación con los animales, ya sea para fines específicos o simplemente como compañía. Sin embargo, mientras que el humano es considerado como sujeto de derecho por excelencia en los ordenamientos jurídicos, recién en el último siglo los animales han sido incluidos en la legislación, como objetos o propiedad del ser humano, para garantizar su protección. Los animales son seres conscientes, por lo que cualquier acto de crueldad que busque causarles sufrimiento no puede quedar impune. Así, en el presente artículo se abordará la situación jurídica de los animales en el ordenamiento peruano y se expondrán los convenios internacionales a los cuales el Perú se encuentra adscrito. Finalmente, se dará especial atención a los mecanismos de protección a las especies animales en peligro de extinción.

¿Qué animales son incluidos dentro del marco jurídico peruano? ¿Cuál es su situación jurídica en el Perú?

En la edad media el animal era visto como un ser irracional e insensible, por lo que la legislación en cuanto a su protección ante el maltrato no era vista como aquella dirigida a garantizar su bienestar como tal, sino a mantenerlo de forma que no implique un daño al patrimonio personal de su dueño [1]. En la actualidad, luego de décadas de movimientos sociales y protestas por la defensa de los animales, se ha logrado establecer en el ordenamiento instrumentos que aseguren el bienestar de, al menos, ciertos animales como objetos de derecho.

Desde nuestra Constitución Política del Perú, tal como señala el artículo 68°, se establece como deber del Estado promover la conservación de la diversidad biológica, entre las cuales se encuentra la fauna. Asimismo, en los artículos 66° y 67° se menciona el aprovechamiento y uso sostenible de los recursos naturales, desde los cuales se puede entender que abarcan a los animales y los servicios ecosistémicos que ofrecen. No obstante, la falta de referencias explícitas del término “animales”, o alusiones conexas, en la Constitución no implica que no exista un marco legal para la regulación de los animales en el ordenamiento peruano.

La Ley N° 27265, Ley de protección a los animales domésticos y a los animales silvestres mantenidos en cautiverio, promulgada en mayo del 2000, fue un primer acercamiento a la protección de los animales. Sin embargo, tal ley nunca fue reglamentada, lo cual dificultó la aplicación de sanciones a aquellos que cometen actos de crueldad contra los animales. Más bien, estos solo se veían como actos contra las buenas costumbres de la sociedad, a los cuales era posible sancionar, como máximo, con una multa.

Desde la promulgación de la Ley N° 27265, se presentaron varios proyectos de ley para mejorar la protección de los animales. No es hasta enero del 2016 que se promulgó la Ley N° 30407, Ley de protección y bienestar animal, que como bien dicta su nombre busca asegurar la protección de la vida y salud de los animales, así como sancionar a aquellos que les realicen actos de crueldad. A diferencia de la anterior ley, a partir de la Ley N° 30407 los actos de crueldad contra los animales pueden ser sancionados con la privación de libertad por un máximo de 3 años.

Cabe resaltar que la primera disposición complementaria final de la presente ley establece como excepción de su aplicación a las corridas de toros y peleas de gallos, así como otros actos que sean considerados y declarados de carácter cultural. Ello implica una contradicción con la misma ley al buscar la protección y bienestar de los animales, pero al mismo tiempo permitir dichos actos de entretenimiento [2].

A pesar de la actualización de la norma para la protección de los animales, es necesario señalar que dos aspectos no han cambiado. En primer lugar, la aplicación de la norma solo le corresponde a los animales domésticos y silvestres que se encuentran en cautiverio; es decir, los animales silvestres fuera del cuidado humano no cuentan con la protección de dichas normas. En segundo lugar, los animales siguen siendo tratados como objetos de derecho, por lo que la ley no busca proteger sus vidas en sí, sino su valor como patrimonio ante las personas y el Estado [3].

Por ello, en julio del 2011 se promulgó la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, en búsqueda de promover el uso sostenible del patrimonio forestal y la fauna silvestre del Perú. Es esta la ley que incluye a los animales no domesticados, nativos o exóticos.

Asimismo, por Decreto Supremo N° 019-2015-MINAGRI, se emitió el Reglamento para la gestión de fauna silvestre, el cual determina el manejo respectivo de los animales silvestres en libertad y en cautiverio, así como su caza y captura. Si bien el Reglamento buscó regular la situación de los animales silvestres, en la práctica las autoridades no aplican con suficiente rigor la ley, permitiendo que los actos que esta busca disuadir continúen (Mori 2020). 

¿Cuáles son las obligaciones del Estado peruano para proteger la biodiversidad animal?

En el marco jurídico internacional, se han desarrollado herramientas muy importantes, como muchas de las vistas anteriormente, que reconocen la rica biodiversidad mundial tanto de flora como de fauna, así como la necesaria creación de mecanismos de protección internacional por la relevancia ecosistémica que tienen en el medio ambiente y para la humanidad.

Desde el Convenio sobre Diversidad Biológica, así como con el Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 que desarrolla las Metas de Aichi (el preludio para la creación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030), se crean los instrumentos más modernos que elaboran los principales ejes por los cuales se puede abordar la necesidad primordial de la humanidad para proteger los ecosistemas y la biodiversidad, buscando “la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que deriven de la utilización de los recursos […]” [4]. Desde ambas herramientas se identifican, entonces, los mínimos necesarios para interpretar todo mecanismo de protección a la diversidad biológica del planeta, pues desde el Convenio y las Metas Aichi se desarrollan conceptos y términos relacionados a la conservación (in situ y ex situ), así como el rol de la sociedad civil y los Estados, quienes forman parte de los pilares del marco jurídico internacional para la conservación de la biodiversidad. 

Estos objetivos, desde una interpretación más moderna, requieren considerar la conexión entre conservar la diversidad biológica con la protección de derechos fundamentales. La protección jurídica de la diversidad biológica forestal involucra relacionar los derechos humanos y la integridad de la diversidad biológica, pues toda afectación a los ecosistemas, así como a las especies y los recursos naturales, implica un impacto a la diversidad biológica, conllevando a la degradación de la capacidad de las personas para disfrutar de sus derechos humanos básicos, tales como la salud, alimentación, acceso al agua, etc. No olvidemos los amplios servicios ecosistémicos que ofrecen las especies del planeta, tanto en flora como fauna.

No obstante, desde una revisión histórica, como recoge OSINFOR [5], el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre, el Estado peruano forma parte del mencionado marco jurídico internacional dedicado a la protección de la biodiversidad. Al suscribir tratados y convenios internacionales que abordan la conservación de las especies, a través del Convenio CBD (Convenio de Diversidad Biológica), CITES, CMS, CIT y el Convenio para la Conservación y Manejo de la Vicuña, se permitió la creación de la Estrategia Nacional para Reducir el Tráfico Ilegal de Especies de Fauna Silvestre en nuestro territorio, dispositivo elaborado desde una perspectiva interinstitucional del Estado peruano para abordar el grave escenario de comercio ilegal, sobre todo de especies amenazadas. 

Sin embargo, nos centraremos solamente en algunos convenios. A manera de ejemplo, el convenio CITES (Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre) elabora un listado de especies -el cual varía cada cierto tiempo- y evalúa los grados de vulnerabilidad en el que se encuentran respecto al comercio de los mismos. Invocando el principio de cooperación internacional propio del Derecho Internacional Ambiental para cumplir con los fines de este dispositivo, se busca regular toda importación, exportación, reexportación o introducción de especies procedentes del mar que requieran un sistema de concesión de licencias.

Debemos ser claros respecto a la CITES: no es un tratado que se oponga al comercio de especies -siempre que se cumpla con el marco legal correspondiente-, sino que busca regular los escenarios específicos de algunas especies que se encuentran en mayor riesgo de vulnerabilidad -entiéndase como en peligro de extinción-, pues recordemos que el tráfico de especies, en muchos casos, tiene fines científicos o educativos, por lo que es necesario considerar estas excepciones. Dicho listado busca luchar contra el tráfico ilícito de fauna y flora silvestre, por lo que hace una subdivisión de 3 apéndices:

  • Apéndice I: donde se encuentran las especies con un mayor grado de peligro de extinción
  • Apéndice II: donde se encuentran las especies que no necesariamente se encuentran en peligro de extinción, pero pueden estarlo si no se asumen medidas de protección concretas
  • Apéndice III: donde se encuentran especies de regulación especial o particular para garantizar su plena protección.

Para el cumplimiento de este tratado, el Estado peruano ha organizado un sistema de intervención administrativa que incorpora distintos organismos multilaterales, gobiernos locales, regionales, y los Ministerios de Ambiente, Cultura, entre otros, así como con el Ministerio Público y OSINFOR para diseñar estrategias interdisciplinarias que coordinen la regulación de protección de la biodiversidad de fauna y flora, y es el MINAM la autoridad científica para CITES, encargado de la supervisión de su cumplimiento. SERFOR, por otro lado, organismo adscrito al Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri), es el encargado de coordinar con las autoridades todo control sobre fauna silvestre, así como de velar por la política nacional de protección de especies: como encarga CITES, SERFOR se configura como autoridad administrativa, fiscalizando toda autorización de comercio de especies.

Por otro lado, rememorando que el Perú es uno de los países que alberga una gran cantidad de especies migratorias, se tiene al tratado CMS: Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres de 1979, o Convenio de Bonn, adoptado por el Perú en 1997. Dicho Convenio reúne a los estados por los que transitan animales migratorios, para así formular estrategias concretas y medidas de conservación en cooperación internacional, pues busca que se creen áreas protegidas de migración a las especies que comparten espacios migratorios, incluyendo en espacios transfronterizos. Desde CMS nacen otros tratados, como es el Plan de Acción para proteger la Tortuga Boga, por ejemplo, pues dicha especie recorre sectores del pacifico sur.

En suma, estos tratados de los que Perú forma parte se deben entender de manera sistemática para interpretar cuál es la situación específica de una especie particular: no toda especie incluida en CITES es una especie migratoria, pero normalmente una especie migratoria es una especie CITES, y la Convención de Biodiversidad actúa como un marco general. Todos estos son incluidos en la legislación ambiental peruana, mediante normativa que regula las funciones de las autoridades administrativas y científicas, como sucede con las obligaciones que requiere el Convenio para los permisos específicos en territorio nacional.

¿Cómo protege el Perú a las especies en peligro de extinción? 

La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza – UICN, es la unión de miembros y la integran organizaciones del gobierno, así como de la sociedad civil. Esta unión se perfila como una autoridad a nivel mundial respecto de la situación del mundo natural y las medidas que se requieren para salvaguardarlo [6]. Así tenemos que en la Región de Sudamérica, junto a otros países de la Región Perú, está representado por el Ministerio del Ambiente (MINAM), entidad estatal, y otras instituciones privadas como son: La Asociación para la Investigación y el Desarrollo integral – AIDER, la Sociedad peruana de Derecho Ambiental (SPDA) entre otras. Es a través de esta unión que se puede medir y confrontar el cómo se va integrando la protección, conservación y preservación del cuidado de los animales y las diferentes especies naturales a nivel mundial. La UICN, tiene una respetable posición a nivel internacional y, con razón, ocupa un rol importante como observador en la ONU. Ello se sustenta por el asesoramiento científico que ha concretizado en diferentes convenciones internacionales, entre ellos tenemos “el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES), la Convención sobre el Patrimonio Mundial de la UNESCO y la Convención Ramsar sobre los Humedales de Importancia Internacional”. 

Siendo así, la tarea y responsabilidad del Estado es hacer la incidencia y articulación para implementar políticas públicas claras dentro de cada país miembro, respecto de la conservación de la naturaleza, tanto local y de manera global, ello articulado junto con sus instituciones estatales y la sociedad civil, porque son lineamientos a los que se comprometen los miembros de cada región del mundo para el sostenimiento y protección de las diferentes especies animales en armonía con el ecosistema y la humanidad.

Nuestro país es uno de los más afectados por el tráfico de los animales silvestres, y ante este escenario de urgencia se ha desarrollado una planificación entre diferentes sectores involucrados en la prevención, fiscalización y también el control correspondiente para poder combatir el tráfico de la fauna silvestre ilegal. El objetivo de esta estrategia es reducir estas prácticas ilegales a través de los planes de acción de 2017 al 2027 y el plan de acción del 2017 al 2022, según el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre [8]. Esta estrategia es elaborada de manera integral por diferentes entes del Estado, tanto así que la supervisión y monitoreo de las actividades y cumplimientos de objetivos, metas y líneas de acción señalados en la Estrategia Nacional para reducir el tráfico ilegal de la fauna silvestre en el Perú recae sobre SERFOR. Dicha entidad cuenta con la Dirección de Control de la Gestión del Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre y tiene a su cargo fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones de los derechos otorgados por este organismo, y así sancionar las infracciones derivadas de su incumplimiento.

Es a través del Ministerio Público, como ente autónomo del Estado y mediante sus funciones de defensa de la legalidad, los derechos de los ciudadanos,  los intereses públicos y la persecución del delito, que este ente público integra a las FEMA (Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental), que al igual que las Fiscalías de Prevención del delito, son competentes para tomar acciones y conocer la realidad para prevenir y realizar investigaciones respecto de los delitos ambientales plasmados en el Título XII del Libro Segundo del Código Penal, según sus modalidades, y desde allí se relacionan los delitos de tráfico de especies de fauna silvestre con delitos que se cometen por las organizaciones criminales. [8]. 

Estas son las articulaciones desde un nivel internacional, regional y local que el Estado peruano viene planteando cada vez más la apertura suficiente para poder combatir la extinción de los animales, la fauna silvestre. Para que la naturaleza viva de sus elementos alrededor del mundo, se necesita de estrategias articuladas con los planes de los distintos países para asumir compromisos (como sucede a través de las convenciones plasmadas) para preservar el ecosistema y todos los componentes del medio ambiente. No obstante, a pesar de estos avances para la protección de la fauna silvestre en nuestro país, aún tenemos desafíos grandes, tanto a nivel regulatorio como en sociedad, para determinar políticas claras y precisas, además de idóneas, para todos los animales, pero sobre todo a aquellas especies en peligro de extinción, aludiendo a los principios de conservación y preservación.

Referencias:

[1] Villanueva, G. (2021). Análisis de la Ley 30407: problemas y soluciones a la regulación actual del bienestar animal en animales de compañía. [Tesis de Bachiller, Pontificia Universidad Católica del Perú]. Recuperado el 24 de febrero de 2022, de https://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/20342/VILLANUEVA_CACERES_GABRIELA_ALEJANDRA%20%281%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y 

[2] Vega, S. y Watanabe, R. (2016). Análisis de la Ley 30407 «Ley de Protección y Bienestar Animal» en el Perú. Revista De Investigaciones Veterinarias Del Perú, 27(2), 388–396. Recuperado el 24 de febrero de 2022, de https://revistasinvestigacion.unmsm.edu.pe/index.php/veterinaria/article/view/11664/10665 

[3] Mori, K. (2020). Derechos de los animales: la urgencia de reconocer a la fauna silvestre como sujeto de derechos en el Perú. Revista IDEELE. Recuperado el 23 de febrero de 2022, de  https://www.revistaideele.com/2020/12/12/derechos-de-los-animales-la-urgencia-de-reconocer-a-la-fauna-silvestre-como-sujeto-de-derechos-en-el-peru/#:~:text=Sobre%20la%20situaci%C3%B3n%20jur%C3%ADdica%20de,y%20no%20sujetos%20de%20 derechos

[4] Sistema Nacional de Información Ambiental – SINIA. Convenio N° S/N .- Convenio sobre la Diversidad Biológica. https://sinia.minam.gob.pe/normas/convenio-diversidad-biológica

[5] Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestres. Fauna Silvestre en el Perú – Procesos de supervisión, fiscalización y normativa. Recuperado de: https://www.osinfor.gob.pe/publicaciones/fauna-silvestre-en-el-peru-procesos-de-supervision-fiscalizacion-y-normativa/

[6] Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (19 de marzo de 2022). Acerca de la UICN. https://www.iucn.org/es/acerca-de-la-uicn.  

[7] Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (24 de marzo de 2022). ¿Por qué ser miembro?
https://www.iucn.org/es/regiones/america-del-sur/miembros/por-que-ser-miembro

[8] Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, (2017) Estrategia Nacional Para Reducir el Tráfico Ilegal de Fauna Silvestre en el Perú y su Plan de Acción 2017-2022. Recuperado el 19 de marzo de 2022, de https://www.serfor.gob.pe/portal/wp-content/uploads/2017/09/PRESENTACION-DE-LA-ESTRATEGIA-NACIONAL-PARA-REDUCIR-EL-TRAFICO-ILEGAL-DE-FAUNA-SILVESTRE.pdf