Foto: FENAMAD
Escrito por Ileana Rojas Romero[1]

Palabras clave: PIACI, pueblos indígenas, aislamiento, contacto inicial, Covid-19, reservas territoriales, reservas indígenas, vulnerabilidad, vulnerabilidad sanitaria, vulnerabilidad territorial, vulnerabilidad demográfica, vulnerabilidad sociocultural, vulnerabilidad política, vulnerabilidad identitaria.

Keywords: PIACI, indigenous peoples, isolation, initial contact, Covid-19, territorial reserves, indigenous reserves, vulnerability, sanitary vulnerability, territorial vulnerability, demographic vulnerability, sociocultural vulnerability, political vulnerability, identity vulnerability.

Introducción

Probablemente, muchas personas hemos escuchado hablar de los pueblos indígenas, pero ¿qué tanto sabemos sobre los Pueblos Indígenas en Aislamiento y Contacto Inicial (en adelante, PIACI)? ¿Realmente existen? Y es que, incluso hasta la actualidad, su existencia se encuentra cuestionada sobre todo por aquellos grupos con pretensiones de intervenir en sus territorios, con la finalidad de llevar a cabo actividades económicas y de índole similar. Sin embargo, desde hace décadas, se han presentado numerosos estudios ambientales, antropológicos y jurídicos con indicios e informaciones, los cuales comprueban su existencia (POSSUELO & BRACKELAIRE, 2007, pág. 26). Esto no hace más que reforzar los principios básicos de prevención (cuando existen evidencias de su existencia) y precautorio (cuando existen indicios de esta).

Y es que, cuando hablamos de los PIACI, no solo hablamos de que la protección especial de sus derechos sea importante, sino además urgente. Sobre todo, en contextos tan adversos como el que estamos atravesando con esta pandemia mundial. De por sí, los pueblos indígenas son uno de los grupos más perjudicados de la sociedad, por las múltiples brechas existentes (social, económica, sanitaria, geográfica, etc.), pero imaginemos el grado de vulnerabilidad que existe en los PIACI: si una gripe común puede tener consecuencias mortales en ellos, ¿qué sería si adquirieran el Covid-19? De ahí que, además de importante, sea urgente, puesto que la inmediatez resulta crucial para salvaguardar sus derechos a la vida e integridad, como veremos más adelante.

  1. Conociendo a los PIACI: conceptos básicos
    • Los PIACI sí existen, pero ¿quiénes son?

Los PIACI son grupos que viven en los lugares más remotos de la Amazonía, tales como, por ejemplo, las cabeceras de ríos pequeños de difícil acceso y poco transitadas por el resto de la población. Además, poseen una condición nómade y semi-nómade, y, en algunos casos, son agricultores itinerantes que se mueven de zona de acuerdo a la época del año; y mantienen una economía tradicional de subsistencia, mediante el aprovechamiento de los recursos naturales (MINCUL, 2016, pág. 17 y 18).

Si bien no puede hablarse de los PIACI como un grupo homogéneo, sino más bien diverso (CIDH, 2013, pág. 7 y 8), sí existen características en común: (i) poseen una relación muy estrecha con los ecosistemas que habitan y en el cual se desenvuelven de acuerdo con sus propias formas de vida; (ii) conocen profundamente el ambiente en el que viven y transmiten este conocimiento de manera generacional; (iii) desconocen cómo se desenvuelve el resto de la sociedad y no tienen contacto con ellos , o lo tienen esporádicamente[2]; (iv) poseen una extrema vulnerabilidad en varios aspectos, por lo que un acercamiento con el resto de la sociedad podría significarles un grave perjuicio a su integridad e incluso a sus vidas; y (v) reciben constantes amenazas a sus territorios, lo que constituye también una amenaza al mantenimiento de sus propias formas de vida y desarrollo.

  • ¿En qué radica su situación de extrema vulnerabilidad?

La extrema vulnerabilidad de la que se hablaba en el anterior punto es evidenciada de muchas formas, que podrían resumirse de la siguiente manera (MINCUL, 2016, pág. 32) (HUERTAS, Autodeterminación y protección, 2007, págs. 42-44) (CUEVA, 2007a, págs. 67-75):

  • Vulnerabilidad sanitaria, inmunológica o biológica: puesto que no resisten ante enfermedades “simples” y no han desarrollado las defensas inmunológicas necesarias contra este tipo de enfermedades en la sociedad occidental.
  • Vulnerabilidad territorial: porque dependen enteramente de su territorio para su subsistencia, pero sufren el riesgo permanente de ser invadidos por quienes quieren aprovecharlo.
  • Vulnerabilidad demográfica: al tratarse de grupos pequeños, cualquier alteración externa puede desintegrarlos y ocasionar un desequilibrio que termine con su extinción.
  • Vulnerabilidad sociocultural: una relación con el exterior puede alterar negativamente sus patrones de conducta y formas de vida. Una vez contactados, puede que no sean aceptados o no logren adaptarse a la sociedad occidental, y, con ello, puede que luego no puedan reinsertarse en su propia sociedad.
  • Vulnerabilidad política: debido a que el Estado peruano no se encuentra preparado para el contacto forzado en caso de emergencias en salud (como la que se presenta ahora, con la pandemia). Esto, sumado a que no existen los instrumentos de política pública adecuados para prevenir dichas emergencias o actuar si llegan a presentarse.
  • Vulnerabilidad identitaria: al no encontrarse documentados.
    • Principios rectores para la protección de los PIACI

Debido a la situación de extrema vulnerabilidad de los PIACI, se hace necesario y urgente el establecimiento e implementación de mecanismos para la protección especial de sus derechos. Como base de estos mecanismos nos encontramos con una serie de principios rectores, los cuales tendrían que orientar los mismos. Dichos principios no se encuentran de manera explícita en la Ley N° 28736, Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial (en adelante, Ley PIACI), ni tampoco en su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 008-2007-MIMDES (en adelante, Reglamento de la Ley PIACI).

No obstante, sí se encuentran establecidos en el Derecho Internacional (que posee mayor rango normativo que las dos normas anteriores) y, en la normativa nacional, están recogidos en la Resolución Ministerial N° 240-2015-MC, que aprueba el “Protocolo de Actuación ante el Hallazgo, Avistamiento o Contacto con Pueblos Indígenas en Aislamiento y para el Relacionamiento con Pueblos Indígenas en Situación de Contacto Inicial” (en adelante, el Protocolo de Actuación). El objeto de este es regular las conductas y procedimientos a implementarse frente a hallazgos, avistamientos o contacto con pueblos indígenas en aislamiento (en adelante, PIA) o ante el relacionamiento con un pueblo indígena en situación de contacto inicial (en adelante, PICI); para evitar o reducir los riesgos sobrevinientes a dichos hallazgos, avistamientos, contacto o relacionamiento.

Así, los principios rectores que plantea el Protocolo son los siguientes:

Cuadro N° 1: Principios rectores que deben guiar las medidas para la protección especial de los PIACI

Principios ¿En qué consiste el principio? ¿De qué premisa parte el principio?
1 Pro-homine Aplicar de la norma más favorable al ser humano y que garantice de la manera más efectiva los derechos humanos y fundamentales. Al tratarse de grupos numéricamente pequeños o de “minorías”, se relega su protección en pro de los intereses de la “sociedad mayoritaria”.
2 No contacto Evitar el contacto de parte de quienes desarrollen actividades públicas o privadas en zonas próximas a reservas territoriales y/o indígenas, o con presencia de PIACI. Constante intrusión de terceros ajenos a los PIACI en sus territorios, cuyas actividades incluso son autorizadas por el Estado peruano, por tratarse de actividades de “necesidad pública”.
3 Prevención Implementar acciones para evitar o mitigar impactos negativos a la vida o salud de los PIACI, cuando se desarrollen actividades en zonas próximas a reservas territoriales y/o indígenas, o con presencia de PIACI. Evidencias históricas de varios PIACI que han sufrido los impactos negativos de las actividades de terceros dentro de sus territorios y que han provocado incluso hasta su extinción física.
4 Autodeterminación Respetar y garantizar la decisión de los PIACI de mantenerse en situación de aislamiento o contacto inicial. Adoptar medidas efectivas para evitar que terceros o sus actividades afecten negativamente a los PIACI. Si se busca el contacto, tomar medidas para respetar la autodeterminación y atender posibles riesgos. Constantes intentos de contravenir la decisión de los PIACI de mantenerse en situación de aislamiento o contacto inicial. Ello con la finalidad de su civilización y asimilación a la “sociedad mayoritaria”, creyéndose que esto les beneficia.
5 Vulnerabilidad Desarrollar cualquier actividad considerando que los PIACI están expuestos a situación de vulnerabilidad frente a cualquier contacto. Muchas veces se desconoce o no se comprende la real magnitud y consecuencias desastrosas del contacto con los PIA o del contacto inadecuado con los PICI, sin considerar que son vulnerables en varios sentidos (volver sobre el punto 1.2).
6 Acción sin daño Garantizar la vida de los PIACI y establecer medidas que permitan obtener el mayor nivel posible de salud, en caso se realicen acciones en zonas próximas a reservas territoriales y/o indígenas, o con presencia de PIACI. Cuando se ha realizado actividad en zonas próximas a reservas territoriales y/o indígenas, o con presencia de PIACI, el personal de salud pública no se encontraba lo suficientemente capacitado para atender las emergencias sanitarias derivadas del contacto.

Fuente: elaboración propia en base al Protocolo de Actuación

  • El principio más controversial: el principio de no contacto

El principio que en los últimos años ha generado mayor protagonismo en el debate público y más controversia es el principio de no contacto[3]. Más precisamente, porque el artículo 5.c de la Ley PIACI, si bien contempla la intangibilidad de los territorios de los PIACI, la misma no es absoluta, puesto que contempla un par de supuestos por los que la intangibilidad territorial no es aplicable. Es su Reglamento (artículo 33) el que les da el nombre de “excepciones” y son las siguientes:

  • “No se otorgarán derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales, salvo (…) aquellos que permitan su aprovechamiento mediante métodos que no afecten los derechos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento o en situación de contacto inicial, y siempre que lo permita el correspondiente estudio ambiental”.
  • “En caso de ubicarse un recurso natural susceptible de aprovechamiento cuya explotación resulte de necesidad pública para el Estado, se procederá de acuerdo a ley”.

(Resaltado agregado)

Esta excepción normativa nos lleva a las siguientes dos preguntas: ¿qué constituye “necesidad pública”[4]? ¿Puede significar la necesidad pública una puerta abierta para la vulneración del principio básico de no contacto? Sin intención de entrar en un debate profundo en torno a conceptos que no son el principal foco del presente estudio, resulta necesario detenernos por unos instantes para entender de qué se trata esto de la “necesidad pública”. Veamos.

En el ámbito constitucional, hay quienes sostienen que la necesidad pública es un conjunto de “medidas que redundan en beneficio, ventaja o utilidad a favor de la ciudadanía; por ejemplo, la realización de obras públicas, (…) en el campo de la construcción de infraestructura que luego pone al servicio de la población” (GARCÍA TOMA, 1998, pág. 139). En el ámbito administrativo, se argumenta que la “necesidad pública alude a lo indispensable (…) para la subsistencia de la sociedad en su conjunto. Ello permite distinguir claramente la necesidad pública de la utilidad pública, (…) [esta última] favorece a solo un grupo social determinado” (GUZMÁN, 2008, pág. 202).

Por último, en el ámbito civil, se advierte que “(…) puede ser necesidad pública no solo lo que beneficia directamente a la comunidad en su conjunto, sino también en ella se integran los casos en donde la utilidad se concentra en un determinado grupo, pero cuyo beneficio irradia o se expande a la colectividad en forma general (…) [lo cual es] acorde a las cláusulas modernas de función social de la propiedad” (GONZÁLES, 2010, pág. 35). Sea lo que signifique la necesidad pública, lo cierto es que cualquier actividad en territorios de los PIACI, así como el contacto (directo o indirecto) con ellos, constituye un peligro inminente, y una vulneración a una vida digna (CORTE IDH, 1999, pág. 40).y a su integridad. Esto debido a su extrema situación de vulnerabilidad (ver punto 1.2) y, con ello, una grave vulneración a su libre determinación.

En efecto, “si se elimina el contacto no deseado, se eliminan la mayoría de las amenazas y se garantiza el respeto a los derechos de tales pueblos. (…) el contacto se debe dar solamente si es propiciado por los pueblos en aislamiento” (CIDH, 2013, pág. 9). Esta idea se ve reforzada por el hecho de que “las empresas de gas y petróleo, los madereros, mineros y empresarios son vistas por los pueblos indígenas como ‘fantasmas de la muerte’ por el legado tóxico que puede dejar atrás, que envenena ríos y bosques considerados fuente de vida para estas comunidades”[5] (SCOTT, 2004).

  • ¿Aislamiento “voluntario”?

Se habla de un “aislamiento voluntario” de los PIACI. Sin embargo, este alejamiento no es más que “una de las consecuencias de las agresiones a las que fueron sometidos en distintos momentos de la época” (HUERTAS, 2002, pág. 43). De modo que el calificativo de “voluntario” podría resultar engañoso, porque, para muchos de los PIACI, el aislamiento no ha sido una opción voluntaria, sino una “estrategia de supervivencia” (STAVENHAGEN, 2007, pág. 11) (ACNUDH, 2012, pág. 8) frente a la amenaza de cualquier invasión (UNDG, 2009, pág. 18). De hecho:

“[si bien] no es posible saber en todos los casos por qué estos grupos han decidido vivir aislados, se cree que muchos de ellos viven en aislamiento como estrategia defensiva de su integridad y sus derechos culturales. Se maneja la hipótesis de que estas poblaciones, actualmente en situación de aislamiento, no han estado siempre desligados de la sociedad mayor, habiendo mantenido cierto grado de interrelación en épocas anteriores, el cual habría sido interrumpido como resultado de experiencias violentas y traumáticas. Entre estas experiencias se encuentran, por ejemplo, el sometimiento a esclavitud en campamentos caucheros, el brote de epidemias mortales, experiencias con misiones evangelizadoras, entre otras. Así, el carácter “voluntario” de dicha situación resulta cuestionable, al poder ser esta una estrategia de supervivencia y no un ejercicio de su libre voluntad, ni una elección entre un mayor número de opciones (MINCUL, 2016, pág. 15)

(Resaltado agregado)

Así, esta condición de aislamiento como “estrategia de supervivencia” responde a lo siguiente:

“[al] arrinconamiento ocasionado por las diversas incursiones en la Amazonía para la exploración o explotación de recursos naturales. (…) Así, el adjetivo “voluntario” traduce, como parte de su autodeterminación, una decisión obligada por la traumática historia de los contactos y ubica a los indígenas en aislamiento entre el peligro de enfermar o morir y las posibilidades de obtener algunos “beneficios” del resto de la sociedad y sus indeseables consecuencias, poniéndolos en una situación de serio riesgo para su sobrevivencia como individuos y como grupo. (…) Por otro lado, el adjetivo “voluntario” se presta a descargar la responsabilidad –culpa, pasividad– del Estado frente a la situación actual en que se encuentran estos pueblos (…)” (CUEVA, La vulnerabilidad de los indígenas en aislamiento, 2007a, pág. 113).

(Resaltado agregado)

Por último, el aislamiento como “estrategia de supervivencia” frente a las amenazas externas que históricamente se han presentado constituye un derecho de los PIACI, protegido en sede internacional. Este proviene de su “derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo”[6], es decir, de su “derecho a la libre determinación”[7], teniendo así los PIACI el “derecho a permanecer en dicha condición y de vivir libremente y de acuerdo con sus culturas” [8] (UNDG, 2009, pág. 18). Por lo que el Estado peruano deberá prestarle una “particular atención”[9] a su situación y adoptándose medidas concretas, incluso de manera más urgente que el resto de los pueblos indígenas.

  1. Conociendo a los PIACI en el Perú
    • Diferencias entre los PIA y los PICI en el Perú

Cuando nos referimos a los PIACI, como se mencionó en líneas anteriores, no podemos verlo como un grupo homogéneo, sino más bien diverso. Pero no sólo existe diversidad en lo cultural, sino además porque no es lo mismo hablar de un PIA que de un PICI, sobre todo cuando se trata de adoptar medidas para su protección especial. Por ejemplo, el principio de no contacto no será tan rígido en los PICI como en los PIA, ya que, para este último grupo, el “no contacto” tendría que ser garantizado sin excepción alguna

El Estado peruano, mediante Resolución Viceministerial N° 004-2013-VMI-MC, creó el Registro de los PIACI y el Registro de Reservas Indígenas, poniéndolos a cargo del Viceministerio de Interculturalidad. Su actualización y mantenimiento está quedando a cargo de la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas de dicho Viceministerio. Posteriormente, tanto la Ley PIACI como su Reglamento (considerando la última reforma en el 2016), definen con mayor claridad las diferencias entre PIA y PICI. Lo mismo hace el Protocolo de Actuación (ver punto 1.3), con el agregado de una subdivisión en los PICI, de acuerdo con el nivel de contacto con el resto de la población nacional.

A continuación, se presenta un cuadro con las principales diferencias entre ambos subgrupos:

Cuadro N° 2: Definición de los PIA y los PICI según la Ley PIACI, su Reglamento y el Protocolo de Actuación

Definición Pueblos Indígenas en Situación de Aislamiento – PIA Pueblos Indígenas en Situación de Contacto Inicial – PICI
Ley para la Protección de Pueblos Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial. Ley N° 28736 (2006) Pueblo indígena, o parte de él, que en virtud de su derecho de autodeterminación no desarrolla relaciones sociales sostenidas con los demás integrantes de la sociedad nacional o que, habiéndolo hecho, ha optado por descontinuarlas. Pueblo indígena, o parte de él, que en virtud de su derecho de autodeterminación se encuentra en un proceso de interrelación con los demás integrantes de la sociedad nacional.
Reglamento de la Ley para la Protección de Pueblos Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial. Decreto Supremo N° 008-2007-MIMDES (2007) Pueblo indígena, o parte de él, que no desarrolla relaciones sociales sostenidas con los demás integrantes de la sociedad nacional o que, habiéndolo hecho, ha optado por descontinuarlas. Pueblo indígena, o parte de él, que en base a su decisión se encuentra dentro de un proceso de interrelación con los demás integrantes de la sociedad nacional.
Protocolo de Actuación ante el Hallazgo, Avistamiento o Contacto con Pueblos Indígenas en Aislamiento y para el Relacionamiento con Pueblos Indígenas en Situación de Contacto Inicial. Resolución Ministerial N° 240-2015-MC (2015) Situación de un pueblo indígena o parte de él que no ha desarrollado relaciones sociales sostenidas con los demás integrantes de la sociedad nacional o que habiéndolo hecho opta por volver al aislamiento (Protocolo, Resolución Ministerial N° 240-2015-MC, 2015) Situación en la que un pueblo indígena o sus miembros ha iniciado un proceso de interrelación con los demás integrantes de la sociedad nacional. Hay dos tipos de contacto inicial:

–           Contacto reciente: PPII que se mantuvo en situación de aislamiento, al iniciar contactos con los demás integrantes de la sociedad nacional.

–           Contacto con vinculación intermedia: PPII que voluntariamente mantiene relacionamiento intermitente con personas ajenas a sus comunidades.

–           Contacto con vinculación mayor: PPII que mantiene voluntariamente un relacionamiento sostenido con personas ajenas a su pueblo. Mantienen relaciones sociales

Fuente: elaboración propia, en base a los instrumentos mencionados en el título del presente cuadro

  • Diferencias entre reservas territoriales y reservas indígenas en el Perú

¿Cómo protegemos los derechos de los PIACI? Protegiendo lo más importante para ellos: su territorio. En un primer momento, hacia finales de la Reforma Agraria (1978), se publicó la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley N° 22175. Esta ley se refería a dos tipos de comunidades nativas: (i) las que “hayan adquirido carácter sedentario” y (ii) otras que “realicen migraciones estacionales”. Además, esta ley señala que la demarcación de sus territorios y el catastro correspondiente los realizará el Estado peruano (como garante de “la integridad de la propiedad territorial de las Comunidades Nativas”), y les otorgaría títulos de propiedad (artículo 10).

De manera más explícita, en la segunda disposición transitoria de dicha norma se dispone que:

“Para la demarcación del territorio de las Comunidades Nativas cuando se encuentren en situación de contacto inicial y esporádico con los demás integrantes de la comunidad nacional, se determinará un área territorial provisional de acuerdo con sus modos tradicionales de aprovechamiento de los recursos naturales, hasta que se defina una de las [dos] situaciones [que se acaban de mencionar en el anterior párrafo] (…)”.

(Resaltado agregado)

Luego de la Reforma Agraria, y durante la década de 1980, ocurrieron una serie de sucesos relacionados con contactos no deseados con los PIA y consecuencias catastróficas para estos últimos, tales como la pérdida de gran parte de su población y cultura. El ejemplo más conocido es el de los Nahuas, del río Mishagua (en Ucayali y Cusco), quienes perdieron a cerca del 60% de su población (VEGA, 2013, pág. 360) debido a enfermedades respiratorias y gastrointestinales.

Estas enfermedades les fueron contagiadas por madereros ilegales, trabajadores de la empresa petrolera Shell, e incluso hasta misioneros dominicos y del Instituto Lingüístico de Verano – ILV (HELBERG & REYNOSO, 1986). También está el caso de los Yora, cuando el expresidente Fernando Belaunde Terry dispuso la presencia de la Marina de Guerra en territorios PIACI, para la construcción de la carretera Transamazónica (SHEPARD, 2003), lo cual ocasionó en 1984 enfrentamientos constantes entre los Yoras y las fuerzas del orden, que terminaron con la reducción de los Yora a la mitad de su población para 1990.

Fue a raíz de estos sucesos trágicos y a las demandas de las organizaciones indígenas para la implementación de lo regulado en el artículo 10° del Decreto Ley 22175, que en febrero de 1990 se establece la primera Reserva Territorial para la protección de PIACI: la Reserva Territorial Kugapakori y Nahua (antes no estaban reconocidos los Nanti) con la Resolución Ministerial 00046-90-AG/DGRAAR y, posteriormente, recibiría una mayor protección legal con el Decreto Supremo 028-2003-AG, agregándose a la etnia de los “Nanti”. De hecho, la segunda categoría (Reserva Indígena) es mucho más garante de los derechos de los PIACI que la primera categoría (Reserva Territorial). A continuación, veremos por qué:

Cuadro N° 3: Diferencia entre reservas territoriales y reservas indígenas en el Perú

Reservas territoriales Reservas indígenas
Tomando en consideración el contexto descrito en las líneas anteriores del presente punto –y por iniciativa de las organizaciones indígenas, así como del Ministerio de Agricultura y sus dependencias– y teniendo en cuenta el antecedente legal del Decreto Ley N° 22175, las Reservas Territoriales fueron creadas desde 1990 hasta el 2003, con el fin de proteger a los PIACI de las amenazas externas (MINCUL, 2016, pág. 63).

Dichas Reservas consisten en áreas demarcadas por el Estado y de carácter temporal. En los últimos años, estas Reservas se están convirtiendo en Reservas Indígenas. Al lado derecho de este cuadro, se puede observar que estas últimas reservas son una figura más reciente y que ofrece una mayor protección que la que ofrece la Reserva Territorial.

Artículo 2.- Definiciones

Para efectos de la presente Ley se consideran:

(…) d) Reservas indígenas: Tierras delimitadas por el Estado peruano, de intangibilidad transitoria, a favor de los pueblos indígenas en situación de aislamiento o en situación de contacto inicial, y en tanto mantengan tal situación, para proteger sus derechos, su hábitat y las condiciones que aseguren su existencia e integridad como pueblos.

Ley PIACI

Artículo 3.- Términos utilizados

Para los efectos del presente Reglamento, se entiende por:

(…) n) Reservas Indígenas: Tierras delimitadas por el Estado, a través de un Decreto Supremo, en favor de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial, para proteger sus derechos, su hábitat y las condiciones que aseguren su existencia e integridad como pueblos. Las reservas indígenas gozan de intangibilidad transitoria en tanto continúe la situación de aislamiento y contacto inicial.

Reglamento de la Ley PIACI

Artículo 3.- Derechos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento

La categorización de las Reservas Indígenas salvaguarda los derechos fundamentales, derechos colectivos y el uso y manejo de los recursos naturales para la subsistencia (…).

Decreto Supremo que declara la Categorización de las Reservas Indígenas Isconahua, Mashco Piro y Murunahua. Decreto Supremo N° 007-2016-MC (2016)

Fuente: elaboración propia en base a las normas mencionadas en este cuadro

Siendo que las Reservas Territoriales vienen siendo reemplazadas por las Reservas Indígenas, con lo cual se estarían garantizando mejor los derechos de los PIACI, sería conveniente prestar una breve atención a los procedimientos para el reconocimiento de los PIACI y para la creación de las Reservas Indígenas. Ambos procedimientos son regulados por la Ley PIACI y su Reglamento. En los siguientes dos flujogramas elaborados por el Ministerio de Cultura (en adelante, MINCUL) se resumen ambos procedimientos, los cuales se muestran a continuación:

Flujograma N° 1: Procedimiento de reconocimiento de un PIACI en el Perú

Fuente: (MINCUL, 2016, pág. 56)

Flujograma N° 2: Procedimiento de categorización de una Reserva Indígena en el Perú

Fuente: (MINCUL, 2016, pág. 58)

  • PIACI, reservas y otros mecanismos de protección vigentes

En este tránsito de Reservas Territoriales a Reservas Indígenas, ha habido una historia detrás de cada caso que se expone en el cuadro que se muestra a continuación. Es sabido que, hasta el momento, existen tres Reservas Indígenas reconocidas y categorizadas en el año 2016, de acuerdo con el Decreto Supremo N° 007-2016-MC: Murunahua, Mashco Piro e Isconahua. Por otro lado, existen otras propuestas que, si bien se ha otorgado calificación favorable sobre ellas e incluso se encuentran aprobadas en la Comisión Multisectorial, aún no se ha publicado la categorización por Decreto Supremo, que es la norma a través de la cual se crean las Reservas Indígenas. Pero este último hecho de manera alguna puede servir de justificación para no proteger debidamente a los PIACI.

El siguiente cuadro es una recopilación propia de las Reservas (Territoriales e Indígenas) reconocidas y por reconocer en el Perú, en base a diversas normas nacionales y regionales:

Cuadro N° 4: PIACI, Reservas y otros mecanismos de protección vigentes en el Perú

Nombre del PIACI Tipo de PIACI Ubicación geográfica Tipo de Reserva Norma que aprueba Reserva Territorial Reconocim. como PIACI Norma que aprueba Reserva Indígena Categori-
zación
Norma que aprueba el Plan de Protección Periodo de vigencia del Plan
Murunahua PIACI Ucayali Reserva Indígena R.D.A. 189-97-CTARU/DRA D.S. 001-2014-MC D.S. 001-2014-MC D.S. 007-2016-MC R.M. 453-2016-MC 2017-2021
Mashco Piro PIA Ucayali Reserva Indígena R.D.R. 190-97-CTARU/DRA D.S. 001-2014-MC D.S. 001-2014-MC D.S. 007-2016-MC R.M. 258-2015-MC Hasta el 31/12/15
Isconahua PIA Ucayali Reserva Indígena R.D.R. 201-98-CTARU/DGRA-OAJ-T D.S. 001-2014-MC D.S. 001-2014-MC D.S. 007-2016-MC No hay No hay
Madre de Dios PIA Madre de Dios Reserva Territorial R.M. 427-2002-AG D.S. 001-2014-MC No hay No hay No hay No hay
Kugapakori, Nahua, Nanti y otros

“RTKNN”

PIACI Ucayali y Cusco Reserva Territorial R.M. 046-90-AG/ DGRAAR

D.S. 028-2003- AG

D.S. 001-2014-MC No hay No hay R.M. 341-2015-MC 2016-2020
Kakataibo Sur y Norte (1999) PIA Huánuco, Loreto y Ucayali No hay No hay D.S. 004-2017-MC Pendiente. Dispuesta por el D.S. 004-2017-MC Pendiente. Dispuesta por el D.S. 004-2017-MC No hay No hay
Sierra del Divisor[10] PIA Loreto y Ucayali No hay No hay D.S. 001-2019-MC No hay[11] No hay[12] No hay No hay

Fuente: elaboración propia en base a las normas mencionadas en este cuadro

  • El Covid-19 y los PIACI en el Perú
    • Una situación estructural de discriminación

¿Qué es lo más urgente ante cualquier situación de crisis? Una respuesta inmediata. La inmediatez resulta crucial para salvaguardar a personas susceptibles de sufrir impactos negativos en su salud, vida e integridad por aquella situación de crisis. Y, cuando se tratan de personas en situación de alta vulnerabilidad, aquí la respuesta no sólo debe ser inmediata, sino además adecuada a dicha situación de vulnerabilidad. Asimismo, cuando se trata de proteger a personas o grupos diversos, la medida afirmativa debe atender a sus especiales particularidades, intereses y necesidades.

Más específicamente, si hablamos de los PIACI en el contexto del Covid-19, no han sido precisamente un grupo protegido oportuna ni adecuadamente por el Estado peruano. En general, la salud, vida e integridad de los pueblos indígenas en el Perú (incluyendo los PIACI) hasta cierto punto han sido atendidas de manera concertada con ellos[13] (claro está, no con los PIACI), con las medidas existentes hasta el momento[14]. Sin embargo, su aprobación no fue oportuna y, en un primer momento, no respondió a sus propias necesidades, intereses, y formas de vida y desarrollo.

Además, la pandemia mundial ha dejado en evidencia la existencia de grandes retos para el Estado peruano, porque la falta de una garantía adecuada y oportuna de los derechos de los pueblos indígenas en realidad se trata de un problema estructural. Esto último es lo que plantea la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH), a través de la “Sala de Coordinación y Respuesta Oportuna e Integrada a la Crisis en Relación con la Pandemia del COVID-19” (SACROI COVID-19, instalada en marzo de 2020), cuando señala enfáticamente que el Perú no está garantizando a los pueblos el acceso a los servicios médicos (CIDH, 2020a):

“Asimismo, los servicios disponibles para este colectivo se caracterizan por carencias estructurales, que en el contexto actual se reflejan en el desabastecimiento de insumos básicos y la imposibilidad de acceder a exámenes para el diagnóstico del COVID-19. En relación con este tema, la CIDH manifiesta su preocupación por el número insuficiente de camas disponibles en hospitales y centros de atención médica ubicados en regiones con altos porcentajes de población indígena en varios países de la región, como Bolivia, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua y Perú.”

“Adicionalmente, preocupa a la CIDH el respeto del aislamiento voluntario y de contacto inicial en el que se encuentran distintos pueblos indígenas, así como de aquellos que han optado por aislarse recientemente en la Amazonía, luego de confirmar los primeros casos de COVID-19 en miembros de sus comunidades o en personas cercanas a éstas, como es el caso de la comunidad Nukak, en Colombia, y de otros pueblos de Bolivia, Brasil, Ecuador y Perú.”

(Resaltado agregado)

De manera complementaria, la misma CIDH ha instado al Estado peruano a “respetar de forma irrestricta el no contacto con los pueblos y segmentos de pueblos indígenas en aislamiento voluntario, dados los gravísimos impactos que el contagio del virus podría representar para su subsistencia y sobrevivencia como pueblo” (CIDH, 2020b, pág. 18). De manera adicional y posteriormente, la CIDH agregó la siguiente recomendación:

“Extremar las medidas de protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y contacto inicial en el marco de la pandemia del COVID-19, procurando especialmente resguardar su salud y sus formas de vida, de acuerdo con su autodeterminación y a los principios que rigen la actuación estatal en relación con estos grupos”.

(Resaltado agregado)

  • ¿Qué está sucediendo con los PIACI durante la pandemia y cómo ha respondido el Estado peruano?

Recientes noticias dan cuenta de casos positivos de Covid-19 en comunidades nativas o amazónicas, con lo cual se incrementa el riesgo de contagio para los PIACI, con los que en menor o mayor medida mantienen contacto para que estos últimos se abastezcan de alimentos y otros bienes. Así, por ejemplo, hace menos de un mes se dieron los primeros casos positivos en la comunidad nativa Santa Rosa de Serjali, distrito de Sepahua (Ucayali), y la alerta sobre la posible propagación generalizada de la enfermedad en el PIACI Nahua. Es así como el MINCUL, mediante una brigada de salud, llegó a la zona para brindar la atención médica correspondiente luego de solicitar una autorización excepcional de ingreso a la Reserva Territorial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros (en adelante, RTKNN) (ACTUALIDAD AMBIENTAL, 2020a).

Por otro lado, hasta hace no menos de un mes, se informó que existían alrededor del 80 % de indígenas matsés varados en Iquitos dieron positivo al COVID-19 existían y 38 indígenas nahuas en cuarentena en esta última región, más precisamente en la localidad de Angamos, que es paso obligado para ingresar a territorio matsés (SIERRA, 2020). De hecho, esta es una medida adecuada que se viene llevando a cabo para que, quienes estén haciendo la cuarentena, puedan retornar a su comunidad y evitar más contagios, aunque el riesgo de contagio es permanente.

En ese sentido, frente a las recomendaciones de instancias internacionales, ¿cómo ha venido respondiendo (o, mejor aún, previniendo) el Estado peruano frente a los efectos adversos de esta pandemia en los PIACI? En el marco de la emergencia sanitaria, se han aprobado cuatro medidas en salud intercultural para los pueblos indígenas en general (ROJAS, 2020, pág. 20). Estas fueron promulgadas desde el Gobierno Central y, aunque no aprobadas de manera oportuna, reflejan y colocan sobre el tapete la gran importancia de priorizar este ámbito, así como la adopción de medidas más fuertes y con carácter de permanencia, como se verá más adelante.

Por otro lado, y dentro de la lógica de cómo ha venido respondiendo el Estado peruano (o tiene la intención de responder), en mayo de este año, la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología (en adelante, CPAAAAE) del Congreso de la República aprobó el Proyecto de Ley N° 4044/2018-CR (en adelante, Proyecto de Ley). El objeto del Proyecto de Ley es modificar la Ley PIACI y establecer salvaguardas para garantizar su vida e integridad frente al Covid-19. En las siguientes líneas, se expondrá brevemente de qué va esta propuesta presentada ante el Congreso en marzo de 2019.

  • El Proyecto de Ley para modificar la Ley PIACI

El Proyecto de Ley reabrió el debate acerca de algunos temas sobre los cuales aún no existe consenso, como, por ejemplo, la intangibilidad absoluta de los territorios de los PIACI. Incluso, en caso se lograrse la intangibilidad absoluta, el debate no terminaría porque tampoco existe consenso pleno acerca de su vigencia: ¿la intangibilidad tendría efectos retroactivos o no? Técnicamente, y de acuerdo con la sétima disposición complementaria final del Dictamen, la ley (de ser aprobada) no tendría fuerza ni efectos retroactivos. Asimismo, la misma disposición señala lo siguiente:

“(…) Con relación a las licencias autorizaciones, permisos, contratos u otros títulos habilitantes vigentes, el Poder Ejecutivo revisa los términos de los mismos para determinar las modificaciones que resulten necesarias, a fin de garantizar el principio de intangibilidad y no contacto de los PIACI. En el caso de no poder garantizarse el respeto de estos principios, el Poder Ejecutivo, en el marco de sus competencias, evalúa cada caso, a fin de establecer las medidas compensatorias que correspondan”.

(Resaltado agregado)

Al respecto, cabe recordar lo que la Defensoría del Pueblo sostuvo en su Informe Defensorial N° 101 del año 2006 (es decir, meses antes de la promulgación de la Ley PIACI), con relación a la superposición del Lote 88 con una Reserva Territorial, caso mediático incluso hasta nuestros días. En dicho Informe, la Defensoría sostiene que “(…) dos terceras partes del Lote 88 están superpuestas a la Reserva del Estado en favor de los grupos étnicos Kugapakori, Nahua [, Nanti y otros]. (…) lo que representó y representa un grave peligro de contacto con los pueblos indígenas en situación de aislamiento que ocupan” (DEFENSORÍA DEL PUEBLO, 2006, pág. 15). En el mismo informe (pág. 62 y 63), agregó lo siguiente:

“Si bien, legalmente, los derechos adquiridos de manera previa a la declaración de las Reservas deben respetarse, se debe exigir a las empresas que operan en estas áreas que limiten su intrusión lo máximo posible, con sumo rigor técnico y de respeto al hábitat de estos pueblos, estableciendo una zona de amortiguamiento entre su área de actividad y estos territorios. Asimismo, de manera previa al otorgamiento de una concesión, se deben establecer las Reservas pendientes, sobre las cuales queda excluida cualquier actividad de aprovechamiento”.

(Resaltado agregado)

Es decir, desde el año 2006 (hace 14 años) la Defensoría venía recomendando el establecimiento de zonas de amortiguamiento en los territorios PIACI, que es lo que también propone el Proyecto de Ley aún pendiente de debatirse en el Pleno del Congreso. Además, advierte del grave peligro de contacto en el caso del Lote 88. Esto fue advertido también desde el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano – INDEPA[15] en el año 2011 y que terminó con la destitución de su jefa en ese entonces.

Sin intención de enfocarnos en este último tema, la idea principal de esta última parte es demostrar que la propuesta de la intangibilidad absoluta es la más viable para garantizar plenamente los derechos de los PIACI, frente a la intangibilidad relativa que plantea la normativa vigente, incoherente con el principio de intangibilidad y no contacto (o de garantía de la libre decisión de mantenerse aislados) señalados en la misma Ley PIACI y su Reglamento. Cada día que pasa sin debatirse el Proyecto de Ley en el Pleno del Congreso, es un día más en que los PIACI siguen estando sometidos a una grave afectación a su vida e integridad. Más aún, en un contexto tan adverso como el que estamos viviendo.

  • Hablemos de intangibilidad absoluta y de zonas de amortiguamiento

Las figuras de intangibilidad absoluta y de zonas de amortiguamiento no son recientes en la normativa nacional. De hecho, este último concepto fue introducido por primera vez en nuestra legislación en el ámbito de las Áreas Naturales Protegidas, con la Ley N° 26834 de Áreas Naturales Protegidas (WCS, 2007, pág. 24). De acuerdo con esta normativa, las zonas de amortiguamiento son aquellas zonas adyacentes a las ANPs, que, por su naturaleza y ubicación requieren un tratamiento especial para garantizar la conservación del ANP.

Es más, en la misma legislación de las ANP, se dispone la intangibilidad absoluta de los Parques Nacionales, Santuarios Nacionales y Santuarios Históricos (artículo 22°, literales a, b y c), que vienen a ser “Áreas de Uso Indirecto”, donde “no se permite la extracción de recursos naturales, así como modificaciones y transformaciones del ambiente natural” (artículo 21°, literal a). En el ámbito de los PIACI, ni la Ley ni su Reglamento contemplan la intangibilidad absoluta ni la existencia de zonas de amortiguamiento.

Siguiendo con la intangibilidad, hace más de una década atrás, con el Decreto Supremo N° 028-2003-AG que aprueba la Reserva Territorial en favor de los Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, se ofrece incluso una mayor garantía mayor que la legislación venidera, que son la Ley PIACI y su Reglamento. De hecho, en tanto estas dos últimas normas (posteriores en el tiempo) plantean excepciones en la intangibilidad, la primera norma (el DS 028-2003-AG) es firme en disponer que en dicha Reserva “queda prohibido (…) el desarrollo de actividades económicas” y que “aquellos derechos de aprovechamiento de recursos naturales actualmente existentes [, es decir, sólo el Lote 88,] deberán ejercerse con las máximas consideraciones para garantizar la no afectación de los derechos de las poblaciones indígenas que habitan al interior de la Reserva (…)”. Cabe precisar que en ninguna parte de este cuerpo normativo se establece excepción alguna a esta prohibición.

En particular, ¿qué sucedería si la RTKNN se adecuara como Reserva Indígena, bajo los términos de la Ley PIACI y su Reglamento, manteniéndose las excepciones a la intangibilidad vigentes? ¿Bajaría el nivel de protección de la RTKNN? En realidad, no debería. Para esto, podría invocarse el principio de progresividad (“desarrollo progresivo”) o, si se quiere, de no regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, contemplado en el Derecho Internacional vinculante al Estado peruano: (i) artículo 2°.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y (ii) artículo 26° de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Es decir, bajo este principio de obligatorio cumplimiento estatal, el nivel de protección de la RTKNN no podría bajar. Pero ¿qué hay de las demás reservas? ¿La “necesidad pública”, referida al principio de este escrito, influiría de alguna manera? O sea, ¿podría justificar el aprovechamiento de recursos naturales ubicados en territorios PIACI? Esta suerte de “talón de Aquiles” podría evitarse si se tiene una legislación más garante de los derechos de los PIACI, es decir, que contemple, entre otros aspectos, la intangibilidad absoluta y las zonas de amortiguamiento de sus territorios.

Hasta los mismos relatores especiales de pueblos indígenas de la ONU y de la CIDH, dieron cuenta de que la Ley PIACI: “presenta varias contradicciones, ya que la intangibilidad de las Reservas Indígenas dispuestas por la Ley es limitada. Aunque se prohíben actividades económicas por personas externas, sí se permiten aquellas actividades consideradas de necesidad pública, como la explotación de hidrocarburos” (CDH, 2018, pág. 11). En el mismo sentido, el ex relator ya había advertido antes de la aprobación de la Ley PIACI que “el Congreso dictaminó un proyecto de ley distinto, que limita y desarticula el régimen especial de protección de estos pueblos propuesto por la Comisión Especial. En caso de ser aprobada, esta ley dejaría desprotegidas a las comunidades indígenas de estas reservas” (CDH, 2006, pág. 10).

Esta situación de desamparo ya ha sido denunciada muchas veces por las organizaciones indígenas. Además, ya van más de doce años que la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana – AIDESEP y la Organización Regional de Pueblos Indígenas del Oriente – ORPIO vienen trabajando en la propuesta normativa que ahora se presenta en el Proyecto de Ley (ACTUALIDAD AMBIENTAL, 2020b). Sin embargo, los casos positivos de Covid-19 en las Comunidades Nativas van en aumento (volver sobre el punto 3.2) y, con ello, las posibilidades de que los PIACI puedan sufrir graves afectaciones a su vida e integridad. Esto es debido a su extrema vulnerabilidad, al no poder soportar el virus por falta de defensas inmunológicas, como se verá a continuación.

  • Hablemos de vulnerabilidad sanitaria e inmunológica

¿Nos imaginamos un escenario en que el Covid-19 llega a los PIACI? Si este tipo de pandemias afecta de por sí a todos los seres humanos y ha provocado hasta el momento alrededor de 870 mil muertes a nivel mundial (casi 30 mil a nivel de Perú), imaginemos si esta pandemia llega a grupos de extrema vulnerabilidad sanitaria e inmunológica, que no han tenido contacto o poco contacto con el resto de la población. Como se mencionó anteriormente, cuando se hablaba de la vulnerabilidad sanitaria o biológica (volver sobre el punto 1.2), los PIACI que no resisten ante enfermedades “simples” y no han desarrollado las defensas inmunológicas necesarias contra este tipo de enfermedades en la sociedad occidental.

Es decir, si una gripe común puede tener consecuencias mortales en ellos, ¿qué sería si adquirieran el Covid-19? Y es que la capacidad de supervivencia física y cultural es distinta en los PIACI que en el resto de la población nacional. Además, ante un eventual contagio, quizá la atención sanitaria no llegue a realizarse de manera oportuna y eficaz, debido a la lejanía geográfica al encontrarse en zonas remotas y aisladas. Sin embargo, de implementarse adecuadamente las siguientes guías técnicas sobre salud y PIACI que han sido elaborados por el Centro Nacional de Salud Intercultural – CENSI, del Instituto Nacional de Salud – INS, la situación podría ser distinta y provocarse menos desgracias. Estas guías técnicas son las siguientes:

  • Resolución Ministerial N° 799-2007-MINSA: Norma Técnica de Salud “Prevención, Contingencia y Mitigación de Riesgos para la Salud en escenarios con Indígenas en Aislamiento y en Contacto Reciente”.
  • Resolución Ministerial N° 797-2007-MINSA: Guía Técnica de “Relacionamiento para casos de Interacción con Indígenas en Aislamiento y Contacto Reciente”.
  • Resolución Ministerial N° 798-2007-MINSA: Guía Técnica de “Atención de Salud a Indígenas en Contacto Reciente y en Contacto Inicial en Riesgo de Alta Morbimortalidad”.

Sin embargo, más importante que atender casos positivos de Covid-19 en los PIACI, es mejor prevenirlos. Por eso, plantea Neptalí Cueva que, “con los indígenas en aislamiento, la regla de oro para evitar catástrofes respecto a su vida y salud es evitar el contacto” (CUEVA, 2007b). Por ello, nuevamente, urge la aprobación del Proyecto de Ley, porque, además de disponer la intangibilidad absoluta y las zonas de amortiguamiento de los territorios de los PIACI, plantea la implementación de acciones de salud preventivas y prestacionales, bajo un enfoque intercultural, para evitar la transmisión de enfermedades infecciosas. La única intervención que, en el contexto de la pandemia, podría realizar el Estado peruano sería para atender cualquier emergencia sanitaria que pueda presentarse como resultado del contagio del Covid-19.

  • Hablemos de mujeres indígenas en los PIACI

Dentro de los PIACI, que de por sí constituye un grupo en situación de extrema vulnerabilidad, se encuentran un grupo aún más vulnerable: las mujeres indígenas. Así lo advierten los relatores especiales de pueblos indígenas de la ONU y de la CIDH cuando señalan que “otro grupo particularmente vulnerable son las mujeres indígenas en aislamiento” (CDH, 2018, pág. 9). Destacan la experiencia de los sucesos en la Amazonía ecuatoriana entre los waorani, y tagaeri y taromenane, en los que un 90% de las víctimas mortales entre los pueblos aislados fueron mujeres, lo cual es reflejo de un impacto diferenciado, afectando considerablemente la capacidad de supervivencia física y cultural de los PIACI.

Si a eso se le agrega la presencia de terceros (colonos, madereros, militares, empleados de empresas extractivas) que son en su gran mayoría hombres, los riesgos para las mujeres en aislamiento son aún mayores. De esta forma, la discriminación múltiple y simultánea (CRENSHAW, 1991) de la que son víctimas las mujeres en aislamiento es conocida también como “interseccionalidad de desigualdades”. Esta discriminación es mucho mayor que la que sufren sus pares hombres, con lo cual se hace necesaria incorporar una mirada interseccional en el tratamiento de la problemática descrita. Es decir, hablamos de una perspectiva de género, pero aplicada a contextos multiculturales. Además, no todas las mujeres somos iguales en la opresión ni tampoco en nuestra cosmovisión (OIT, 2015).

  1. Desafíos pendientes: políticas, planes e institucionalidad

¿Qué retos plantea para el Estado peruano el contexto de la pandemia a fin de alcanzar la plena garantía de los derechos de los PIACI? Según vimos en las anteriores líneas, no sólo hablamos de retos a nivel normativo, sino además a nivel de gestión de las Reservas Territoriales (además de adecuarlas a Reservas Indígenas), de generación de información oficial sobre PIACI y de respuesta estatal inmediata frente a emergencias de los PIACI.

A nivel normativo, y como cuestión prioritaria, se encuentra pendiente la discusión del Proyecto de Ley en el Pleno del Congreso (aunque al menos ya se tiene la aprobación de la CPAAAAE). Asimismo, se encuentran en bandeja: (i) la categorización de Reservas Indígenas, (ii) la emisión del registro de los PIACI, lineamientos, protocolos de actuación, planes de protección y planes de contingencia (pero no sólo en el contexto del Covid-19, sino que tengan carácter de permanencia), (iii) la elaboración de la Política Nacional de PIACI (que se encuentra contenida en el Plan Nacional de PIACI), cuya aprobación es exigida tanto por la Ley PIACI y su Reglamento, y que lleva esperando 15 años, así como como por los relatores especiales de pueblos indígenas de la ONU y de la CIDH (CDH, 2018, pág. 6) y el ex relator de pueblos indígenas de la ONU (CDH, 2006, pág. 10).

Por último, y no menos importante, es necesario que la institucionalidad sea lo suficientemente fuerte y articulada para que todo lo anterior pueda ser una realidad. Esto implica múltiples aspectos, tales como una acción coordinada entre las instituciones del Estado, una articulación estratégica no sólo a nivel estatal, una participación indígena relevante (y que algún día llegue a ser vinculante), y la generación y fortalecimiento de competencias interculturales, sobre todo en quienes trabajan directamente en temas relacionados a los PIACI. La implementación de mecanismos de coordinación entre el gobierno (en sus distintos niveles) y las organizaciones indígenas representativas (aun cuando no se traten de los mismos PIACI, pero sí defensores más cercanos de sus derechos) resulta crucial.

La idea es que esta situación de crisis pueda más bien constituir una gran oportunidad para el Estado peruano de brindar una mayor protección a los PIACI no sólo frente a la emergencia sanitaria, sino sobre todo para prevenirla. Se trata de evitar que vuelvan a repetirse los sucesos trágicos del pasado (volver sobre el punto 2.2) y que diezmaron a gran parte de los PIACI en el Perú.

  1. Referencias

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[1]                  Máster en Políticas Públicas y Sociales por la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona). Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú – PUCP. Con Diploma en Estudio Internacional en Pueblos Indígenas, Desarrollo, Participación y Consulta; y una Certificación en el Programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública, ambos por la PUCP. Con experiencia a nivel estatal y privado, nacional e internacional en: políticas sociales, gestión pública, derecho ambiental, género, interculturalidad, derechos humanos, así como en investigación y labor docente. Actualmente, ella es especialista legal en pueblos indígenas en el Programa de Biodiversidad y Pueblos Indígenas, de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA. Para más información, visita su LinkedIn.

[2]                  Más adelante, se verá la diferencia entre Pueblo Indígena Aislado – PIA y Pueblo Indígena en Contacto Inicial – PICI.

[3]                  Si no, recordemos las desacertadas declaraciones que la autoridad en el Viceministerio de Interculturalidad realizó en su momento (2015), sugiriendo ante la prensa entrar en una “lógica de contacto controlado con estos pueblos” (ANDINA, 2015) (EL PERUANO, 2015).

[4]                  Otros términos asociados son: interés público, interés nacional, interés general, interés social, utilidad pública, utilidad social, seguridad pública, bien común.

[5]                  Traducción libre del original: “Gas and oil companies, loggers, miners and entrepreneurs are viewed by indigenous groups as “ghosts of death” for the toxic legacy they can leave behind and which can poison rivers and forests considered as a source of life for these communities”.

[6]                  Artículo 7°.1 del Convenio 169 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, del año 1989 (en adelante, Convenio 169 OIT).

[7]                  Artículo 3° de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, del año 2007 (en adelante, DNUDPI).

[8]                  Artículo XXVI.1 de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (en adelante, DADPI).

[9]                  Artículo 14°.1 del Convenio 169 OIT.

[10]                Sólo se ha reconocido oficialmente una Reserva Indígena (Isconahua) en el ámbito del Parque Nacional Sierra del Divisor. Las Reservas de los PIACI que no están reconocidas son las siguientes:

  • Reserva Indígena Yavari Tapiche:
  • Se encuentra en los distritos de Alto Tapiche, Soplin y Yaquerana, provincia de Requena, región Loreto.
  • Más precisamente, entre el curso alto de los ríos Tapiche, Blanco, Chobayacu, Gálvez y Yaquerana.
  • Solicitada por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana – AIDESEP en el 2003.
  • El 25 de junio de 2013, a través del Memorando N° 193-2013-VMI/MC, el Viceministro de Interculturalidad otorgó calificación favorable para el reconocimiento de los PIACI Matsés (Mayuruna), Isconahua o Iscobaquebu (Remo), Kurubo y Matis. Luego, remitió el expediente a la Comisión Multisectorial para la categorización correspondiente.
  • Reserva Indígena Sierra del Divisor Occidental:
  • Se encuentra en las provincias de Ucayali y Requena en la región Loreto, y la provincia de Coronel Portillo en la región Ucayali.
  • Más precisamente, abarca los afluentes derecho del bajo Ucayali y las nacientes del río Callería, específicamente las zonas del Alto Callería, Río Blanco o Tacshitea, Río Roaboillo, Quebrada Sinuya – Cerro Pelado, Río Cashiboya, Quebrada Mashiria, Cerro de Canchahuaya o Sierra del Contamana, Quebrada Chunuya, Río Reserva Indígena Sierra del Divisor Occidental, solicitada, abarca los afluentes derecho del bajo Ucayali y las nacientes del río Callería, específicamente las zonas del Alto Callería, Río Blanco o Tacshitea, Río Roaboillo, Quebrada Sinuya – Cerro Pelado, Río Cashiboya, Quebrada Mashiria, Cerro de Canchahuaya o Sierra del Contamana, Quebrada Chunuya, Río Maquía y Río Buncuya.
  • Solicitada por la AIDESEP y la Federación de Comunidades Nativas del Bajo Ucayali – FECONAU en el 2005.
  • El 25 de junio de 2013, a través del Memorando N° 191-2013-VMI/MC, el Viceministro de Interculturalidad otorgo calificación favorable para el reconocimiento de uno o más pueblos indígenas en situación de aislamiento y la categorización de esta reserva.

[11]                Mediante sentencia del Primer Juzgado Civil (Exp. 00626-2017-0-1903-JR-CI-01, acción de amparo) del 26 de diciembre de 2019, se dispuso que el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP, modifique la zonificación del Parque Nacional Sierra del Divisor. Para esto, debe establecer una zona de protección estricta que prohíba la ejecución de actividades extractivas y otras en las áreas comprendidas por las Reservas Indígenas solicitadas Yavari Tapiche y Sierra del Divisor Occidental. Esto debe hacerse garantizando la integridad física, sociocultural y la intangibilidad del territorio de los PIACI. Asimismo, mediante dicha sentencia se ordenó que el Ministerio de Energía y Minas – MINEM y Perupetro SA, en forma conjunta y coordinada, suspendan toda actividad que conlleve o autorice la etapa de exploración y/o explotación de los lotes petroleros 135, 138 y 31B.

[12]                La categorización fue ordenada mediante Decreto Supremo N° 001-2019-MC. Lo confuso es la regulación del plazo en que dicha categorización debe realizarse. Esto es porque, por un lado, este Decreto Supremo señala que la “categorización de las Reservas Indígenas respectivas, [se realiza] dentro del plazo previsto en (…) [el literal b) del artículo 3 de la Ley PIACI]”. Sin embargo, este último artículo establece que “las reservas indígenas adquieren tal categoría por decreto supremo (…) el mismo que para su validez debe señalar plazo de duración renovable las veces que sea necesario”.

[13]                Por ejemplo, con los Comandos Codiv-19 Indígenas en la Amazonía peruana para la implementación de las medidas de salud para los pueblos indígenas, con la finalidad de prevenir y enfrentar el Covid-19. Entre otras finalidades, con la creación de Comandos se pretende coordinar la implementación del “Plan de salud de pueblos indígenas frente al COVID-19 en Loreto”.

[14]                A continuación, y en base un informe de mi autoría (ROJAS, 2020), se hace un breve recuento de las normas peruanas emitidas en el marco del Covid-19 con relación a salud y pueblos indígenas, y que han sido aprobadas y publicadas hasta el momento:

  1. Decreto Legislativo N° 1489: Decreto Legislativo que establece acciones para la protección de los pueblos indígenas u originarios en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Covid-19
  2. Resolución Ministerial N° 308-2020-MINSA: Aprobación del Documento Técnico: “Plan de Intervención del Ministerio de Salud para Comunidades Indígenas y Centros Poblados frente a la emergencia del Covid-19”
  3. Resolución Suprema N° 005-2020-MC: Crean Comisión Multisectorial de Naturaleza Temporal para el seguimiento de las acciones para la protección de los pueblos indígenas u originarios en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Covid-19
  4. Decreto de Urgencia N° 071-2020: Decreto de Urgencia que establece Plan de Intervención del Ministerio de Salud para Comunidades Indígenas y Centros Poblados Rurales de la Amazonia frente a la Emergencia del Covid-19

[15]                Antes, entidad rectora en pueblos indígenas y afroperuanos en el Perú. Ahora, su existencia se ha reducido a ser solamente una Unidad Ejecutora (UE N° 004) y adscrita al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura.