Escrito por Nadia Blas, Winfried Munive y Mónica Quispe miembros del Consejo Editorial de Conexión Ambiental.

  1. Introducción

Hace unos días se hizo público el proyecto de ley que reforma la Ley N° 28736. Antes de abordar aquel texto debemos tener claro cuáles son los PIACI en nuestro país y cuál es el tratamiento legal que reciben.

  1. Situación actual de los pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial

Los PIACI comprenden dos grupos: los pueblos en situación de aislamiento (PIA), aquellos que no desarrollan relaciones sociales con los demás integrantes de la sociedad; y a los pueblos en situación de contacto inicial (PICI), quienes luego de vivir en situación de aislamiento comenzaron un proceso de interrelación con los demás integrantes de la sociedad. Para cada una es necesario tener distintos enfoques en tanto cada una se expone a distintas amenazas.

Es necesaria la protección de los derechos de los PIACI debido a que son poblaciones altamente vulnerables. Respecto a lo social y cultural, de producirse una relación con foráneos, pueden causar desmoralización y desarticulación. Sin contar con los conflictos intra e interétnicos. Por otro lado, en materia territorial, se encuentran sujetos al riesgo de ser invadidos por recursos con los que cuentan y que a la vez son utilizados para su subsistencia y ejercicio de su cultura.

Así también constituyen un alto riesgo la exposición a agentes patógenos externos. Con ello, la atención no se da de manera eficaz lo que produce pérdidas humanas y mayores contagios. Otro elemento que puede perturbar sus poblaciones son las alteraciones demográficas y dislocaciones poblacionales puesto que provocan situaciones de desequilibrio poblacional. [1]

En el país contamos con 20 pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial ubicados a lo largo de 5 regiones. 5 reservas indígenas en Ucayali, Loreto, Huánuco; y 2 reservas territoriales en Madre de Dios, Ucayali, Loreto y Huánuco. [2]Su protección legal se realiza de acuerdo a la Ley N° 28736 y su reglamento. El Régimen Especial Transectorial es el ente rector que se encarga de concertar, promover, articular y conducir.

El sistema de monitoreo, control y alerta temprana cuenta con 41 agentes de protección entre los contratados por el Ministerio de Cultura y el apoyo de la cooperación de organizaciones indígenas y sociedad civil; así también 15 puestos de control y vigilancia. Dentro de este Control Territorial también se cuenta con patrullajes y monitoreos de manera coordinada con el SERNANP, las FEMAs, o el sector salud.

La articulación de establecer medidas y mecanismos de protección especial se logra a través del reconocimiento de Reservas Indígenas. Implica la protección de un territorio determinado. El mecanismo para su protección se crea una comisión multisectorial, el cual se encuentra a cargo de realizar estudios previos de reconocimiento y estudios adicionales de categorización. Se refrendan por Decreto Supremo y se gestionan a través del Ministerio de Cultura.

Además, se brindan atenciones pertinentes de forma intersectorial a las poblaciones en situación de contacto inicial. En tanto se toma en cuenta su grado de contacto se realiza un tratamiento diferenciado como sería la referencia de salud. En caso a las poblaciones no contactadas, se atiende a las comunidades cercanas a las reservas mediante la información de los servicios que brinda el Estado a través de monitoreos y se elabora planes de contingencia.

  1. Ley actual de los PIACI

Actualmente, en el ordenamiento jurídico peruano la Ley que rige la situación jurídica de los pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial (PIACI) es la Ley N° 28736, publicada el 18 de mayo de 2006, la cual contiene nueve artículos y tres disposiciones finales. 

En la citada Ley, se establecen las definiciones de los PIACI, el carácter intangible de la reserva indígena, derechos de los PIACI, autorizaciones excepcionales y las entidades públicas con competencia en los asuntos de los PIACI. 

Al respecto, el tema delicado con relación a los PIACI es el de las reservas indígenas; espacios únicamente para el desarrollo de actividades de los PIACI, en el que se prohíbe la realización de cualquier actividad distinta a la de los usos y costumbres ancestrales de los habitantes indígenas como parte de su carácter intangible, por los que excepcionalmente se emiten autorizaciones ante determinadas circunstancias y son declaradas como tales mediante Decreto Supremo.

Precisamente, en el artículo 3 de la citada Ley, se indica que el sustento del Decreto Supremo es un estudio, “el mismo que para su validez debe señalar plazo de duración renovable las veces que sea necesario, los pueblos indígenas beneficiados y las obligaciones y prerrogativas de las comunidades nativas o pueblos indígenas colindantes”. 

En esa línea, “el estudio es realizado por una Comisión Multisectorial, es dirigido por el INDEPA y cuenta con la opinión del gobierno regional en cuya circunscripción se encuentre la reserva indígena. Dicho informe debe contener un análisis ambiental, jurídico y antropológico y articular las opiniones técnicas y las estrategias de intervención de los sectores: Salud, Mujer y Desarrollo Social, Agricultura, Energía y Minas, Defensa, Interior y, de ser el caso, Relaciones Exteriores” (artículo 3).

Como se evidencia, la declaratoria de una zona como reserva indígena requiere la interacción sustentada por parte de varias entidades, comenzando desde el Poder Ejecutivo, luego por el INDEPA y los Ministerios correspondientes. Hasta este punto, se denota que la representación directa por parte de los PIACI ante las instancias gubernamentales importantes en la toma de decisiones de las políticas y reglamentos con relación a sus intereses se encuentra en la actuación de la Comisión Multisectorial, específicamente por parte del INDEPA. 

Asimismo, en la tercera disposición final se da lugar a proponer a los gobiernos regionales o locales, las organizaciones académicas, indígenas o las comunidades ante la Comisión Multisectorial la creación de reservas indígenas. De esta forma, en cierta medida la actual Ley promueve la participación directa por parte de los representantes de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos. 

Así, se denota que se requiere dotar el actual marco normativo, especialmente en la participación directa por parte de las organizaciones indígenas en la toma de decisiones importantes y delicadas como es la categorización de las reservas indígenas; por lo mismo, sería incongruente promover proyectos de ley que menoscaben los derechos ya reconocidos desde el año 2006, más aún, cuando se requiere afianzar y dar continuidad a las políticas de protección e inclusión de los PIACI.

  1. Reforma

Según la problemática presentada por el proyecto de ley, diversas entidades y organizaciones representativas de Loreto se han manifestado en contra de la Ley 28736. Ello puesto que consideran que ciertas ONG, aprovechando las estipulaciones de la Ley, se apropian de territorios amazónicos, lo cual impide el desarrollo de proyectos e inversiones en diversos sectores de la zona.

Asimismo, se cuestionan las medidas en la Amazonía sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y la protección a supuestos PIACI, que impiden el aprovechamiento sostenible de recursos.

Mediante el Proyecto de Ley 03518/2022-CR presentado el pasado mes de noviembre plantea cuatro aspectos a modificar en la mencionada Ley 28736.

  • Categorización de Pueblos Indígenas

Una primera modificación se encuentra en el artículo 3 de la Ley PIACI.

Por un lado, se plantea la modificación de los integrantes de la Comisión Multisectorial, quienes están a cargo de realizar el estudio previo que otorgará  la validez para reconocer a los PIACI. Así, los nuevos integrantes serían un representante por cada de los siguientes sectores:

  1. Gobierno regional del área de influencia quien lo preside
  2. Ministerio de Cultura a través de su dirección desconcentrada del área de influencia
  3. Gobiernos locales provinciales del área de influencia
  4. Gobiernos locales distritales del área de influencia
  5. Comunidades indígenas del área de influencia
  6. Antropólogo de la especialidad de Antropología de universidad privada de los departamentos del área de influencia, o de universidad privada peruana, de no existir ésta
  7. Antropólogo de la especialidad de Antropología de universidad pública de los departamentos del área de influencia, o de universidad pública peruana, de no existir ésta 
  8. Ministerio de Defensa 
  9. Ministerio de Salud a través de la dependencia de salud del departamento que corresponda

Por otro lado, las reservas indígenas ya no obtendrían tal categoría por Decreto Supremo, sino por Ordenanza Regional. Asimismo, el estudio adicional sustentatorio para ello ya no contaría con la dirección del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA) ni la opinión del Gobierno Regional en donde se encontraría la reserva indígena, sino que sería hecho por la propia Comisión Multisectorial.

  • Presentación de información anual

La siguiente modificación se encuentra en el artículo 9. Puesto que con la modificación del artículo 3 los Gobiernos Regionales otorgan la categoría de reserva indígena mediante Ordenanza Regional, deberán informar al Ministerio de Cultura dentro de los 30 días siguientes a tal aprobación.

Además, será el Ministerio de Cultura el que informará anualmente los objetivos y logros de la gestión en la presente materia a la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología y Comisión de Cultura y Patrimonio Cultural del Congreso de la República.

  • Disposiciones finales de la Ley PIACI

Adicionalmente, se plantea la incorporación de dos disposiciones finales a la Ley PIACI. Siendo ello así, con la entrada en vigencia de la ley modificatoria, por la implementación de la cuarta disposición final, los Gobiernos Regionales involucrados en las áreas de influencia estarían facultados para conformar una Comisión revisora que decidirá sobre la continuidad, revocatoria o extinción de las declaratorias de reconocimiento de los PIACI y los otorgamientos de categoría de reserva indígena.

Por su parte, con la implementación de la quinta disposición final, con la entrada en vigencia de la ley modificatoria quedarían suspendidas toda acción relacionada al reconocimiento de PIACI y otorgamiento de categoría de reserva indígena hasta la adecuación del Reglamento y adecuación de Comisiones Multisectoriales.

  • Modificación de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

A partir de las modificaciones a la Ley PIACI, corresponde adecuar las funciones que tendrían los Gobiernos Regionales. De tal forma, se plantea incorporar los siguientes incisos al artículo 47 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

v) Reconocer mediante Ordenanza Regional la existencia de los PIACI y otorgar la categoría de reserva indígena, así como declarar su extinción.

w) Conformar Comisión Revisora de las declaraciones de la existencia de PIACI y categoría de reserva indígena

  • Adecuación del Reglamento

Finalmente, a partir de las modificaciones planteadas se establece la adecuación del Reglamento de la Ley 28736 correspondientemente. 

  1. Críticas

Si bien en los fundamentos de la propuesta se reconoce el grave problema en el país que es la falta de representatividad en los grupos que toman decisiones en materia de la Amazonía peruana [3], no podemos ignorar las consecuencias que tendría otorgar la facultad a los Gobiernos Regionales de reconocer la categoría de reservas indígenas y las críticas que han surgido por el presente planteamiento.

Con la presentación del proyecto de ley la oposición del Ministerio de Cultura, la Defensoría del Pueblo y otras organizaciones indígenas no se hicieron esperar. Entre ellos, el Ministerio de Cultura anunció que “sería un grave retroceso en la protección de los PIACI, pues la transferencia de facultades del Mincul a los GORE no considera su rectoría y especialización, además, excluye participación de organizaciones indígenas en Comisión Multisectorial PIACI” [4].

Al respecto, el Instituto de Defensa Legal (IDL) y la Organización de los Pueblos Indígenas del Oriente (ORPIO) presentaron un informe jurídico sobre el proyecto de ley evaluando su constitucionalidad, tras lo que es preciso señalar algunos de sus planteamientos [5]. 

  1. Contrariamente a lo que busca este proyecto, un Gobierno Regional no puede atribuirse facultades que le corresponden, en el presente caso, al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Cultura.
  2. El Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado con respecto a las limitaciones de las competencias de los Gobiernos Regionales, de las que la identificación de los pueblos en aislamiento voluntario no puede derivarse de competencias genéricas o ambiguas. Además, con respecto a las obligaciones establecidas en el Convenio 169 de la OIT, cada Gobierno determinará la organización interna para su cumplimiento, sin que las disposiciones del Convenio deriven en una obligatoriedad de la participación regional.
  3. Si bien el Ministerio de Cultura cuenta con competencias compartidas, entre estas no se encuentra la aprobación de estudios para el reconocimiento e identificación de pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial.
  4. El problema no es la Ley PIACI, sino el reconocimiento de pueblos indígenas en las reservas, lo cual les impide realizar actividades extractivas en sus territorios. Debido a la situación extremadamente vulnerable de los PIACI al entrar en contacto con personas ajenas a sus comunidades las actividades extractivas e incursiones en sus territorios amenazan con su supervivencia. El proyecto de ley viola el derecho a la vida y territorio de los pueblos que viven en reservas indígenas.

Asimismo, el Programa de Biodiversidad y Pueblos Indígenas Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) presentó su opinión legal sobre el proyecto de ley, manifestando su pleno rechazo y considerándolo como inconstitucional. Si bien reconocen que la Ley PIACI debe ser modificada, esta debe ser para brindar una mayor protección a los PIACI, “de manera que se eliminen las excepciones al carácter intangible que tienen las reservas y se garantice el principio de no contacto”  [6].

Referencias

[1] Ministerio de Cultura. (2016) Los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial de la Amazonía peruana: mecanismos para la protección de sus derechos. USAID. https://centroderecursos.cultura.pe/sites/default/files/rb/pdf/PUEBLOS-%20INDIGENAS-EN-AISLAMIENTO-Y-EN-CONTACTO-INICIAL.pdf

[2] Pueblos Indígenas en Situación de aislamiento y contacto Inicial. https://bdpi.cultura.gob.pe/piaci

[3] Congreso de la República. (2022, 11 de noviembre). Proyecto de Ley 03518/2022-CR, ley que modifica la ley 28736, ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial. https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NTc4NTA=/pdf/PL0351820221111 

[4] SPDA Actualidad Ambiental. (2022, 15 de diciembre). Alertan que Congreso intenta aprobar ley que perjudicaría a indígenas en aislamiento. https://www.actualidadambiental.pe/alertan-que-congreso-intenta-aprobar-ley-que-perjudicaria-a-indigenas-en-aislamiento/ 

[5] Instituto de Defensa Legal & Organización de los Pueblos Indígenas del Oriente. (2022). Informe Jurídico. Análisis constitucional del proyecto de ley Nº 3518-2022-CR ¿Por qué el proyecto de ley Nº 03518-2022-CR, que busca dar competencia a los gobiernos regionales en materia de PIACI es inconstitucional?. https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NjM1NDg=/pdf/ORPIO-IDL%20-%20INFORME%20PL%203518 

[6] Programa de Biodiversidad y Pueblos Indígenas Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. (2022). Opinión legal: Proyecto de Ley N° 3518/2022-CR. Ley que Modifica la Ley 28736, Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial. https://spda.org.pe/?wpfb_dl=4720