Escrito por Anjana Meza, estudiante de la Facultad de Derecho PUCP


¿Qué es la consulta previa?

Según el artículo 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT, la consulta previa es un deber y un derecho. Por un lado, es deber de los gobiernos consultar a los pueblos interesados a través procedimientos y medios apropiados cada vez que haya medidas legislativas y administrativas que puedan afectarles directamente. Por otro lado, es el derecho de los pueblos interesados decidir sobre sus propias prioridades y ser partícipes en la aplicación y evaluación de los planes de desarrollo nacional que los involucre.

El objetivo de la consulta previa es, según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), lograr un acuerdo u obtener un consentimiento de la población indígena. Por su parte, la Relatoría Especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas señala que este mecanismo resulta importante para considerar el punto de vista de las poblaciones indígenas y que el gobierno no debería contar con una decisión predeterminada antes del proceso de consulta, en el cual debería prevalecer el principio de la buena fe.

La población indígena en números

En tanto la consulta previa está destinada al favorecimiento de la inclusión de los pueblos indígenas en los procesos decisorios realizados por el Gobierno, resulta necesario conocer la cantidad de población indígena presente en Perú que se encontrará protegida. Según la Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios, “existen 55 pueblos indígenas, de ellos, 51 son originarios de la Amazonía y 4 de los Andes”[1], estos representan el 14% del total de la población[2].

La consulta previa resulta importante, pues busca evitar esa desinformación y abandono, ya que insta a considerar las opiniones y puntos de vista de la población indígena. En otras palabras, involucra en la toma de decisiones a la población indígena, la cual, al ser minoría y pertenecer a un grupo vulnerado, debe estar más protegida, pues cualquier cambio en su medio ambiente o forma de vida podría afectar su salud y subsistencia.

Problemas en torno a la consulta previa

¿Cuál es el significado de ser ´indígena´ en los tiempos contemporáneos? ¿Acaso significa vivir alejado del mundo urbano y de la tecnología?

Primero, queremos resaltar que ser indígena no significa estar despreocupado con respecto de lo que pase fuera de su comunidad, sino todo lo contrario. Significa reconocer y prestar atención a las diversas realidades presentes en el territorio nacional, incluidas las occidentalizadas, significa “participar activamente en la vida política del país […] concursar en las elecciones locales, regionales y nacionales con miras a lograr una unidad latinoamericana y […] la asunción y defensa de una determinada cultura originaria, identificarse con sus aspiraciones, con sus sueños y con sus propias debilidades y potencialidades culturales”[3].

Segundo, ser indígena no significa vivir alejados de la tecnología, sino saber sacarle provecho para la consecución de sus objetivos. Por ejemplo, en el caso de las tecnologías de la información, estas son un elemento para la expresión de sus reivindicaciones, al mismo tiempo que favorecen una verdadera interconexión entre las diversas culturas pertenecientes a la gran cultura nacional y, por ende, el reconocimiento de la existencia de poblaciones indígenas.

Tercero, resulta lamentable que solo se reconozca como poblaciones indígenas a aquellas que habitan en zonas rurales, mas no a las que habitan en zonas urbanas. Debería también considerarse el factor de la migración.

¿La consulta previa está logrando su cometido?

En primer lugar, en Perú, existe un reconocimiento formal de la importancia de preservar la diversidad étnica y cultural de la Nación y, por tanto, reconocen a la consulta previa como relevante. Sin embargo, no existe un reconocimiento material, puesto que no proponen las estructuras y medios adecuados para poder ejecutarla; y, segundo, porque “el Estado no valora suficientemente las tradiciones y el patrimonio cultural, lingüístico de los pueblos indígenas”[4].

Aquello se evidenció en el hecho de que el gobierno no haya consultado a las poblaciones nativas (ej. Awajún y wampis) sobre la firma del TLC con EEUU, pese a que este influiría en sus formas de vida y ecosistema. Esto detonó uno de los conflictos sociales más relevantes: el Baguazo, cuya intensidad de violencia pudo haberse reducido si hubiera habido una verdadera consulta previa a aquellas comunidades. En este caso, el gobierno peruano ya contaba con una decisión predeterminada antes de los intentos de diálogo y no tomaron en consideración que la idea de progreso para ellos podría ser diferente de la concebida por las comunidades nativas. Luego, este conflicto social fue promotor del surgimiento de la Ley de Consulta Previa (Ley N°29785, año 2011), cuya intención fue concretizar expresamente el Convenio 169 de la OIT.

En segundo lugar, la consulta previa es considerada, en la mayoría de casos, como un obstáculo[5] porque demora la realización de proyectos que son favorables al ´interés público´. Esto debido a que son consideradas requisito previo a la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA). Asimismo, según Chirif[6], cuando se promulgó la Ley de Consulta Previa, se quería que los indígenas fueran los menos posibles y se tenía concepciones erróneas acerca de qué es ser un indígena, ya que decían que este era el que estaba aislado y no tenía acceso a la tecnología. Esta visión, tal como lo señalamos en párrafos anteriores, fue superada formalmente por el artículo 2.19 de la Constitución peruana, puesto que ya no se reconoce a los indígenas como ajenos a la realidad cultural, política y social, sino como partes de la cultura nacional. Tal vez, debieron revisar la Constitución antes de brindar comentarios erróneos.

De igual manera, el objetivo de la consulta previa no es lograr la aceptación de la población indígena, sino solo informar, ya que no pueden tener derecho a veto. Esto desvirtúa, en parte, la esencia de este instrumento porque genera la impresión de que las opiniones de la población no serán tomadas en cuenta y, por ende, no muestran esfuerzo por conocerlas, se contentan con informar e inclusive ni siquiera lo hacen de la manera más eficaz[7]. Empero, el principal problema es que la consulta previa “no se usa o solo es para consultar sobre temas que no implican mayor conflicto. Los otros quedan afuera en la práctica. Por ejemplo […] los contratos de explotación minera y de hidrocarburos”[8].

Conclusiones

En primer lugar, la consulta previa es un instrumento que permite la inclusión y la participación de las poblaciones indígenas en las decisiones de gobierno. Por lo tanto, resulta un deber del Estado y un derecho de los indígenas.

En segundo lugar, en cuanto a los problemas que apreciamos en torno a la consulta previa, encontramos la dificultad para determinar qué es una población indígena. Las dificultades surgen respecto de otros aspectos externos a estas consideraciones como podría ser la visión y aceptación de los mismos por parte de las personas ´no indígenas´ , y los estereotipos acerca de la consideración de ser indígena. Estos deben ser superados, por ejemplo, a través del reconocimiento de la participación en la vida política y el uso de  la tecnología como cualquier otra persona.

En tercer lugar, en cuanto a la pregunta de si la consulta previa está logrando su cometido o no, podemos evidenciar que, lamentablemente, no lo está haciendo. Primero porque, si bien hay un reconocimiento formal de este instrumento, no existe un reconocimiento material del mismo que asegure su aplicación.Segundo, porque esta es considerada como una traba y no como un mecanismo que favorece la inclusión y el reconocimiento de las visiones de las poblaciones indígenas.

Así, esperamos haber contribuido un poco más al conocimiento del concepto de consulta previa. Sobre todo, esperamos reabrir la discusión para lograr superar aquellos puntos débiles que aún persisten en la consulta previa y lograr que, de esa manera, cumpla el objetivo para el que fue creada.

Imagen: Ministerio de Cultura

Referencias bibliográficas:

[1] MINISTERIO DE CULTURA, Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios, Consulta: 13 de junio de 2019 http://bdpi.cultura.gob.pe/pueblos-indigenas

[2] PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

2017 Pueblos Indígenas en el Perú [Informe]. Lima. Consulta: 13 de junio de 2019 https://pnudperu.exposure.co/la-travesia-de-los-pueblos-indigenas-en-el-peru

[3] LAIME, Victor

2005 “¿Qué significa ser indígena en los tiempos actuales?”. En Serivindi ORG. Lima, p. 1-4. Consulta: 13 de junio de 2019. https://www.servindi.org/actualidad/opinion/21340

[4] UNICEF, op. cit., p. 88

[5] CALLE, Isabel y Daniel RYAN

2016 “La participación ciudadana en los proceso de evaluación de impacto ambiental: análisis de casos en 6 países de Latinoamérica”. En SPDA. Lima. Consulta: 13 de junio de 2019. http://bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/3874.pdf[6] CHIRIF, Alberto

2015  “Los 20 años del Convenio 169 de la OIT en el Perú”. En Servindi ORG. Lima, p. 4. Consulta: 12 de junio de 2019 https://www.servindi.org/actualidad/128507

[7] ECKHARDT, Karen y otros

2009 “Empresas mineras y población: estrategias de comunicación y relacionamiento”. Serie Gerencia para el desarrollo. Lima, número 11. Consulta: 12 de junio de 2019 http://repositorio.esan.edu.pe/bitstream/handle/ESAN/147/Gerencia_para_el_desarrollo_11.pdf

[8] CHIRIF, Alberto, op. cit., p. 4-5