Escrito por: Jorge Peinado, estudiante de quinto ciclo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú
La relación entre el Estado peruano y los pueblos indígenas ha estado marcada por tensiones históricas debido a la imposición de políticas que conciernen sus derechos territoriales y culturales. Ahora bien, el 10 de enero del 2024 se aprobó la Ley N° 31973 que modifica a la Ley N° 29763; esta modificación trae consigo ciertas variaciones contraproducentes que amenazan la autonomía y los derechos colectivos de los pueblos indígenas peruanos.
Se ha evidenciado que esta norma facilita el acceso al dominio de los territorios indígenas para actividades económicas sin algún desarrollo de consulta previa, vulnerando así la ratificación del Convenio N° 169 de la OIT. Los pueblos indígenas que han mantenido una conexión ancestral con sus tierras, La Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología ha manifestado su oposición a la ley, señalando que este genera el incumplimiento de la consulta previa, impunidad en crímenes forestales, incremento en la deforestación y cambio climático.
En este contexto, es importante examinar los efectos de la Ley N° 31973 desde dos perspectivas: por un lado, cómo la ley afecta los derechos de los pueblos indígenas, especialmente su derecho a la consulta previa y la protección territorial, y por otro, cómo afecta la gestión ambiental, impulsando la deforestación y las actividades ilegales que comprometen tanto la biodiversidad como los compromisos ambientales del país. A través de este análisis, se busca evidenciar los riesgos que la nueva legislación presenta para la sostenibilidad de los ecosistemas amazónicos y las comunidades que los habitan.
La Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, reconoce y protege los recursos forestales y de fauna silvestre de los ecosistemas dentro de sus territorios. Actúa reforzando la libre autonomía de los pueblos indígenas en la gestión de dichos recursos dentro de sus tierras tituladas o cedidas en uso, permitiendo tener posesión temporal sobre tierras adyacentes. Los usos y aprovechamientos de los recursos son de utilidad doméstica o autónoma y no comercial; de ser el caso, se deberá solicitar los permisos necesarios. Es así como esta ley protege los territorios nativos y evita la explotación forestal.
Sin embargo, la introducción de la Ley N° 31973, conocida también como la “Ley Antiforestal”, desregulariza las directrices que protegen los territorios indígenas para uso comercial o ilegal, como el caso de Loreto. En este lugar, la deforestación se da por actividades agropecuarias y el cultivo ilegal de coca que han impactado territorios indígenas (Dávila, 2024). Además, el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Minagri) releva al Ministerio del Ambiente (Minam), mitigando los estudios adecuados de una correcta zonificación forestal. Esta ley nociva podría legitimar las zonas forestales y afectar los derechos territoriales de los pueblos indígenas.
La Ley N° 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), fue promulgada en el 2011 para consultar a los pueblos indígenas sobre medidas legislativas o administrativas que el Estado plantea aprobar y así no perjudicar los derechos colectivos de los indígenas. Esta consulta, además de ser previa, deberá ser libre e informada para llegar a un acuerdo entre los pueblos indígenas y el Estado. Es un instrumento legal que refuerza el derecho a decidir de los pueblos indígenas sobre la utilidad y funcionamiento de sus territorios naturales sin la intervención de órganos externos.
En esta medida fue ignorada por la ausencia de una adecuada intervención entre el Estado y los pueblos involucrados al ratificar la “Ley Antiforestal” que impacta directamente el desarrollo autónomo de los pueblos indígenas. La insistencia del Congreso en aprobar dicha ley no presenta ningún registro concluido de consulta previa en relación con la “Ley Antiforestal”, pero sí de otros casos que involucran directamente a los grupos indígenas (OjoPublico, 2024). La Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología en su periodo anual de 2022-2023 advierte esta omisión de ley a consulta previa y señala que diversas agrupaciones no fueron citadas a un proceso de diálogo efectivo para discutir las modificaciones de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
La Ley N° 29263, Ley que modifica diversos artículos del Código Penal y de la Ley General del Ambiente, penaliza las actividades criminales como la deforestación, contaminación, tráfico y extracción ambiental. Este correctivo es para las entidades que cometen dichas actividades ilegales, hasta quienes lo promulgan. Estas medidas coercitivas, que van desde multas a penas de cárcel, son necesarias para la regularización y mitigación de las actividades en contra de los espacios forestales. También refuerza el papel del Ministerio Público y la PNP para los delitos forestales que deberán ser tratados de la mano de organismos ambientales en la fiscalización.
La ratificación de la “Ley Antiforestal” debilita los procesos de sanción a los delitos ambientales. También absuelve la Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor (CTCUM) para actividades comerciales en la Amazonía; este retroceso en la protección de recursos ambientales y a los residentes naturales como los pueblos indígenas facilita el uso ilegal de zonas forestales. Es así como el tráfico de los territorios naturales y sus recursos es explotado sin ningún mecanismo riguroso que controle a estos criminales ambientales (Forest People Programme, 2024). La falta de un correcto lineamiento forestal por la Ley N° 313973 promueve de cierta manera la actividad ilegal de estos criminales; ya que, al desregular la normativa del sector ambiental se da la facilidad de que las organizaciones ilegales o criminales puedan expandirse. Esta norma que reduce la autoridad del Ministerio del Ambiente deja un vacío que desregula y evidencia el retroceso en el reconocimiento de los pueblos indígenas.
La Ley N° 30754, Ley Marco sobre Cambio Climático, establece pautas para evitar la contaminación y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Este lineamiento refuerza la conservación de los territorios forestales y sus recursos como mecanismo que mitiga el actual problema que viene afectando al mundo entero desde hace años y que en la actualidad tiene impactos más visibles, el cambio climático. Además, está ley es en cierta medida uno de los garantes en combatir la contaminación ambiental como en los acuerdos internacionales que se ratificaron en el Acuerdo de París.
No obstante, la “Ley Antiforestal” mostró ir por el camino contrario al de reducir la conservación de bosques sin control adecuado, a pesar de los distintos rechazos a su ratificación por organizaciones, defensores y los mismos pueblos indígenas. La aprobación de esta norma contraproducente en los términos de preservación y desarrollo ambiental genera incentivos que transgreden la protección de bosques hacia su destrucción. Ello, a través de la tala de miles de hectáreas e incendios forestales, junto a otras prácticas que solamente incrementan el daño ambiental, contribuyendo al impacto del cambio climático (Blume, 2024). Esta problemática del cual el Estado y sobre todo el Ministerio del Ambiente (Minam) deberían impulsar medidas proactivas en la educación y concientizar a la población del terrible problema que se está atravesando.
Ahora bien, según lo previsto a inicios del 2024 se ratificó la Ley N° 31973, Ley que modifica la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y reforma sus artículos 29 y 33, agilizando con ello las disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal. Esta ley incluye medidas que dejan la relevancia de los procesos de clasificación de territorios aptos para uso comercial y, con ello, facilitan la deforestación masiva de los bosques amazónicos. Este desorden de gestión forestal genera una enorme preocupación para los defensores ambientales y los pueblos indígenas, ya que esta desregulación podría involucrar los territorios ancestrales.
Los pueblos indígenas no solamente están protegidos por el ordenamiento jurídico interno, sino que también cuentan con protección por parte del ordenamiento jurídico internacional. Especialmente en lo que respecta al derecho a la consulta previa y a la protección de sus territorios. En ese sentido, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) juega un rol central. Este convenio, ratificado por Perú en 1993, establece que los gobiernos deben consultar a los pueblos indígenas siempre que se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos directamente. De acuerdo con el artículo 6 del convenio, “los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados siempre que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (OIT, 1989, art. 6). Además, esta consulta debe ser “libre, previa e informada”, es decir, debe garantizar que los pueblos indígenas sean debidamente informados y que su participación en las decisiones sea activa y efectiva.
En este contexto, el Convenio 169 ha sido un instrumento fundamental que ha permitido fortalecer los derechos de los pueblos indígenas, especialmente en términos de autonomía y gestión de sus territorios. En esa misma línea, aparece la Ley N° 29785, según la cual, “el Estado deberá realizar la consulta previa, libre e informada, antes de adoptar cualquier medida que pueda afectar directamente los derechos colectivos de los pueblos indígenas” (Ley N° 29785, art. 6). En otras palabras, se destaca la necesidad de contar con un proceso de consulta adecuado antes de la adopción de medidas que puedan alterar los derechos y territorios de los pueblos indígenas.
No obstante, la conocida “Ley Antiforestal” ha generado una gran preocupación debido al incumplimiento de este derecho en su proceso de promulgación. La Ley N° 31973, que modificó la Ley N° 29763 Ley Forestal y de Fauna Silvestre, no fue precedida por un proceso adecuado de consulta previa. A pesar de que esta ley introduce cambios sustanciales en el uso y manejo de los recursos forestales, el Estado no cumplió con el procedimiento de consulta previa establecido en la Ley N° 29785. La Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, en su informe anual de 2022-2023, ha señalado que “la Ley N° 31973 fue aprobada sin que se realizara una consulta previa libre e informada con las comunidades afectadas, lo cual es una clara violación de los derechos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por el Perú” (Comisión de Pueblos Andinos et al., 2023, p. 15).
La falta de consulta previa se convierte en un obstáculo significativo para los pueblos indígenas, ya que este derecho les permite participar en la toma de decisiones que afectan sus territorios y recursos. Sin embargo, no es la primera vez que se incumple el derecho de los pueblos indígenas. El llamado “baguazo” de 2009 demuestra de manera desgarradora cómo el Estado peruano ha utilizado su poder para imponer políticas que afectan a las comunidades indígenas sin consideración alguna por sus derechos fundamentales.
El baguazo fue resultado de una serie de decretos legislativos impulsados por el gobierno de Alan García, que buscaban facilitar la explotación de recursos naturales en territorios indígenas, sin consultar previamente a las comunidades. El objeto de estos decretos era liberalizar el sector energético y agrícola, incluyendo la explotación de recursos forestales y la venta de tierras indígenas a empresas privadas, en el marco de la Ley N° 29157 (Ley de Promoción de la Inversión Privada en las Comunidades Nativas). No obstante, en ninguna etapa del proceso se tomó en consideración cómo ello afectaría a las comunidades, lo cual desató la indignación de las comunidades. Ello dejó en evidencia cómo la falta de consulta y la imposición de medidas sin el consentimiento de las comunidades indígenas puede llevar a la criminalización de la protesta y a violaciones de derechos humanos en su máxima expresión.
En ese sentido, las modificaciones que introduce la ley 31973 son, en muchos sentidos, una repetición de los errores del pasado. Al igual que en el caso del baguazo, el gobierno ha ignorado deliberadamente el derecho a la consulta previa al modificar la Ley Forestal sin un proceso adecuado de participación indígena.
En suma, la promulgación de la Ley 31973 representa un grave retroceso en la protección de los derechos de los pueblos indígenas en el Perú. No solo vulnera la consulta previa establecida en el Convenio 169 OIT, sino que también evidencia la ineficacia del Estado para defender a las comunidades indígenas. En ese sentido, es importante que el Estado peruano reconsidere su enfoque y garantice una verdadera participación de los pueblos indígenas en las decisiones que afectan sus territorios y formas de vida, así como instrumentos jurídicos eficaces que garanticen los derechos de los pueblos indígenas.
Bibliografía
Blume, D. V. (2024). Ley Antiforestal del Congreso “genera incentivos perversos” y aumenta incendios en la Amazonía por falta de control. Infobae. https://www.infobae.com/peru/2024/09/16/ley-antiforestal-del-congreso-genera-incentivos-perversos-y-aumenta-incendios-en-la-amazonia-por-falta-de-control/
Dávila, E. (2024). Modificación de la Ley Forestal pone en peligro nuestra Amazonía. PuntoEdu PUCP. https://puntoedu.pucp.edu.pe/coyuntura/modificacion-de-la-ley-forestal-pone-en-peligro-nuestra-amazonia/
Forest People Programme (2024). TC admite demanda de inconstitucionalidad contra modificación a ley forestal, que promueve la deforestación y deja impune a economías ilegales en la Amazonía. https://www.forestpeoples.org/es/TC-admite-demanda-de-inconstitucionalidad-contra-modificaci%C3%B3n-a-ley-forestal-que-promueve-la-deforestacion-y-deja-impune-a-economias-ilegales-en-la-Amazonia
Ley N° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa. (2011). Diario Oficial El Peruano.
OIT. (1989). Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. Organización Internacional del Trabajo.
OjoPublico. (2024). Es falso que hubo consulta previa para modificar la Ley Forestal. Ojo Público. https://ojo-publico.com/4922/es-falso-que-hubo-consulta-previa-para-modificar-la-ley-forestal
