Escrito por Eduardo Ormeño Espinoza, estudiante de Derecho de la Universidad Científica del Sur, con especialización en derecho ambiental en programas de la SPDA, Universidad de Chile, PUCP y la American Bar Association. Actualmente, se desempeña como practicante del área de Energía, Minería y Recursos Naturales del Estudio PPU – Perú. Es colaborador del EDERA-PUCP.
1. INTRODUCCIÓN
Corresponde señalar que el régimen jurídico de los recursos naturales en el Perú constituye una materia de fundamental importancia dentro del ordenamiento estatal, en la medida que integra dimensiones constitucionales, económicas, sociales y ambientales. Dado que estos recursos son definidos por la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales como todo componente de la naturaleza susceptible de aprovechamiento humano para la satisfacción de necesidades y con valor actual o potencial en el mercado, su regulación trasciende el ámbito meramente administrativo para erigirse en pilar del desarrollo nacional sostenible.
En ese contexto, el presente artículo tiene por objeto analizar el marco normativo que disciplina el aprovechamiento de los recursos naturales, partiendo de su calificación como patrimonio de la Nación conforme al artículo 66 de la Constitución Política del Perú. Asimismo, se examina la doctrina constitucional y legal que distingue entre el dominio originario del Estado sobre los recursos en su fuente y los derechos derivativos que recaen sobre los frutos o productos obtenidos por los particulares mediante concesión. De igual modo, se aborda la clasificación entre recursos renovables y no renovables, así como los principios de sostenibilidad, participación ciudadana y función promocional del Estado que orientan su gestión.
Por las siguientes razones, este análisis se revela pertinente. En primer lugar, por la necesidad de clarificar los fundamentos del dominio eminente del Estado y su alcance frente a los derechos de los particulares. En segundo lugar, dada la imperiosa articulación entre el aprovechamiento económico y la preservación del interés colectivo e intergeneracional; y, finalmente, en virtud de la evolución jurisprudencial y doctrinal que matiza y precisa dicho régimen.
En consecuencia, el desarrollo de este trabajo se estructura en cuatro apartados principales. Inicialmente, se expone el fundamento constitucional que reconoce a los recursos naturales como patrimonio de la Nación y la consecuente soberanía estatal en su aprovechamiento. Seguidamente, se describe el marco normativo específico establecido en la Ley No. 26821, enfatizando las definiciones, principios y mecanismos de participación ciudadana. Posteriormente, se analiza el régimen de aprovechamiento sostenible, con especial atención a las modalidades de otorgamiento de derechos a particulares y las figuras jurídicas aplicables. Finalmente, se esbozan las conclusiones derivadas del análisis, las cuales se desprenden de la integración sistemática de la normativa, la jurisprudencia y la doctrina especializada.
De lo anterior se advierte que el estudio del estatuto jurídico de los recursos naturales no solo permite comprender la distribución competencial y las limitaciones al ejercicio de derechos privados, sino que, además, resulta indispensable para evaluar la eficacia de las políticas públicas orientadas a la conservación y el uso racional de dicho patrimonio. Por consiguiente, este artículo pretende contribuir al debate académico e institucional en la materia, subrayando la interdependencia entre el desarrollo económico, la equidad social y la sostenibilidad ambiental en el manejo de los recursos naturales.
2. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL SOBRE LOS RECURSOS NATURALES
Conforme al artículo 66 de la Constitución Política del Perú, los recursos naturales, renovables y no renovables, “son patrimonio de la Nación” y el Estado ejerce soberanía exclusiva en su aprovechamiento. Como muestra López Ramón (2024), este diseño constitucional se fundamenta en una «clara diferenciación entre los conceptos» de Nación y Estado; mientras el primero constituye un «concepto sociológico que […] se refiere al conjunto de los peruanos», el segundo representa el «concepto jurídico que identifica al titular de la soberanía». En ese tenor, el constituyente peruano empleó esta fórmula dual para distinguir entre la titularidad social del patrimonio —Nación como pluralidad de habitantes— y la gestión política soberana —Estado como unidad rectora—, sintetizando así «variedad junto a unidad» en el manejo de recursos de un territorio megadiverso (pp. 36-37).
En consecuencia, los derechos concedidos a particulares para su explotación no implican una cesión de propiedad, sino un uso regulado y subordinado a las condiciones legales que el Estado determine. Conforme a Huapaya (2014), este modelo se fundamenta en la teoría dominialista, según la cual los recursos naturales son considerados bienes de dominio público, bajo la guarda y administración del Estado. Este ejerce su soberanía mediante la facultad de regulación de las actividades y beneficios o derechos concedidos a los particulares para su uso y aprovechamiento, excluyéndolos de la libre y espontánea apropiación (p. 339).
En ese contexto, la teoría dominialista, conforme a lo expuesto, sustenta el dominio del Estado sobre los recursos naturales. Dado que estos recursos son considerados bienes de dominio público, el Estado asume el rol de titular originario y administrador, ejerciendo su soberanía mediante la regulación de las actividades y los derechos otorgados a los particulares para su aprovechamiento. De ahí que se excluya a los privados de la libre apropiación, un aspecto esencial para evitar la explotación indiscriminada y garantizar que los beneficios derivados de estos recursos se orienten al interés nacional. Esta concepción no solo legitima la intervención estatal, sino que también refuerza la idea de que los recursos naturales, como patrimonio de la Nación, deben ser gestionados bajo principios de soberanía y bien común, tal como se desprende del ordenamiento constitucional.
Por otra parte, el marco legal desarrolla estos principios constitucionales con precisión normativa. En efecto, el artículo 4 de la Ley No. 26821, Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (en adelante, “LOARN”) establece que los recursos naturales mantenidos en su fuente son Patrimonio de la Nación, mientras que sus frutos o productos obtenidos legalmente pertenecen al dominio de los titulares de los derechos concedidos. De igual modo, el artículo 8 de la misma norma señala que el Estado vela para que el otorgamiento del derecho de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se realice en armonía con el interés de la Nación y el bien común. A mayor abundamiento, el artículo 5 de la Ley No. 28611, Ley General del Ambiente (en adelante, “LGA”), enfatiza que la protección y conservación de estos recursos pueden invocarse como causa de necesidad pública. Por consiguiente, las concesiones a particulares constituyen derechos reales sujetos a límites estrictos, puesto que el titular originario —el Estado— conserva la soberanía sobre la fuente originaria.
Esta concepción del dominio estatal como titularidad originaria y reguladora se refuerza con lo establecido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia No. 00003-2006-AI/TC. El Tribunal precisa —en el fundamento 6— que los recursos naturales «en ningún caso quedan excluidos del dominio soberano del Estado», siendo constitucionalmente inadmisible el ejercicio de propiedad privada sobre ellos. No obstante, conforme al artículo 66 de la Constitución, el Estado puede conceder su uso y explotación a particulares bajo dos condiciones esenciales:
a) el cumplimiento de las condiciones fijadas por ley orgánica y las regulaciones específicas de leyes especiales; y,
b) la obligatoriedad de que dicho aprovechamiento sostenible persiga el bienestar general como fin instrumental y finalista.
En ese contexto, Vignolo (2018) enfatiza que son «cosas apropiables que necesitan ser revisadas obligatoriamente alrededor de una titularidad específica y siempre en aras de sostener una primigenia colectivización, aunque después existan necesarias modulaciones para permitir el útil ejercicio de derechos diversos a concretos particulares» (p. 373).
Este marco jurídico, que establece una titularidad originaria en el Estado para garantizar una «colectivización primigenia», encuentra su razón de ser y su desarrollo concreto en la indispensable dimensión social y ecológica que debe guiar toda forma de aprovechamiento de estos recursos. De la misma forma, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia No. 00048-2004-PI/TC —en su fundamento 16— expresa que lo “social” opera desde tres dimensiones:
- Como mecanismo para establecer legítimamente algunas restricciones a la actividad de los privados; como una cláusula que permite optimizar al máximo el principio de solidaridad, corrigiendo las posibles deformaciones que pueda producir el mercado de modo casi “natural”, permitiendo, de ese modo, un conjunto de mecanismos que permitan al Estado cumplir con las políticas sociales que procuren el bienestar de todos los ciudadanos; y, finalmente, como una fórmula de promoción del uso sostenible de los recursos naturales para garantizar un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.
Como muestra el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el aspecto social habilita al Estado para imponer restricciones legítimas a la actividad privada, optimizando el principio de solidaridad y corrigiendo las distorsiones del mercado. De igual modo, esta dimensión promueve el uso sostenible de los recursos naturales, asegurando un ambiente equilibrado que beneficie tanto a la generación actual como a las futuras. En ese tenor, la soberanía estatal se configura no solo como un derecho, sino como una obligación de velar por el bienestar colectivo y la conservación ambiental. Por consiguiente, el Estado equilibra el aprovechamiento económico con la equidad social y la preservación ecológica, materializando así los fines constitucionales que subyacen a su autoridad sobre los recursos naturales.
Cabe destacar que el dominio estatal reviste una función reguladora capaz de corregir fallas de mercado y mitigar potenciales externalidades. En ese sentido, la teoría dominialista no solo confiere titularidad pública originaria, sino que legitima la administración estatal en aras de garantizar la eficiencia económica y la equidad social. Es decir, al reservarse el Estado la fuente primigenia de los recursos, impide que el aprovechamiento privado derive en monopolios o en la sobreexplotación irracional, toda vez que las concesiones se otorgan bajo criterios técnicos, ambientales y sociales previamente definidos. De este modo, la soberanía estatal opera como freno a conductas potencialmente depredadoras y, simultáneamente, como estímulo para que los concesionarios adopten prácticas de gestión sostenible.
En el marco del ordenamiento jurídico peruano, y con base en los fundamentos expuestos, es posible definir a los recursos naturales como aquellos componentes de la naturaleza susceptibles de satisfacer necesidades humanas y que poseen un valor económico, ya sea actual o potencial. Jurídicamente, su rasgo distintivo es su doble condición, son Patrimonio de la Nación, lo que implica una titularidad originaria de carácter colectivo e intergeneracional, y, a su vez, son bienes de dominio público. Esta naturaleza jurídica los excluye de la libre apropiación privada y los somete al dominio eminente del Estado, el cual ejerce soberanía sobre su aprovechamiento orientando su gestión al interés nacional y al bien común.
3. PRINCIPIOS Y DEFINICIONES EN LA LEY ORGÁNICA DE APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES
El régimen de aprovechamiento de los recursos naturales en el Perú se encuentra regulado por la LOARN, que busca conciliar el desarrollo económico con la sostenibilidad ambiental en la explotación de los recursos naturales. Este marco legal define los recursos naturales, establece el dominio del Estado sobre ellos, regula su aprovechamiento sostenible y fija las condiciones para el otorgamiento de derechos a los particulares.
Según el artículo 3 de la LOARN, se consideran recursos naturales a todo componente de la naturaleza que pueda ser aprovechado por el ser humano para satisfacer sus necesidades y que posea un valor actual o potencial en el mercado. Esta definición incluye elementos como las aguas superficiales y subterráneas, el suelo, el subsuelo, las tierras por su capacidad de uso mayor, la diversidad biológica, los recursos hidrocarburíferos, eólicos, solares, geotérmicos, la atmósfera, el espectro radioeléctrico, los minerales y otros similares. Asimismo, el paisaje natural es reconocido como recurso natural siempre que sea objeto de aprovechamiento económico.
En ese sentido, Pulgar Vidal (2008) subraya que “estas características evidencian lo que es la esencia de un recurso natural, su valoración económica, en tanto capacidad o potencial de satisfacer necesidades y, es este grado de valoración el que determina su desarrollo normativo” (p. 400). Así, la norma que regula su aprovechamiento adopta un enfoque amplio y flexible, supeditando la explotación de estos recursos a la obtención de un título habilitante.
Como ya se ha precisado en este análisis, esta conceptualización se enriquece con la doctrina del Tribunal Constitucional en la Sentencia No. 00048-2004-PI/TC, donde se precisa —en el fundamento 28— que los recursos naturales constituyen «el conjunto de elementos que brinda la naturaleza para satisfacer las necesidades humanas y biológicas», caracterizándose por su utilidad actual o potencial para generar provecho. El Tribunal establece una distinción fundamental entre:
a) recursos renovables (como suelo, agua, flora y fauna), cuya sostenibilidad exige no superar su capacidad de regeneración (resiliencia); y,
b) recursos no renovables (minerales, hidrocarburos), que se agotan irreversiblemente con su explotación.
Esta clasificación jurídica refuerza el enfoque de valoración económica del artículo 3 de la LOARN. En ese contexto, y en consonancia con lo anterior, el artículo 4 de la LOARN establece que los recursos naturales, mantenidos en su fuente, ya sean renovables o no renovables, constituyen patrimonio de la Nación, lo que implica el dominio del Estado sobre ellos. Sin embargo, los frutos y productos derivados de su aprovechamiento, obtenidos conforme a la ley, pasan a ser dominio de los titulares de los derechos concedidos.
El carácter colectivo e intergeneracional de este dominio queda reforzado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En efecto, en el fundamento 12 de la Sentencia No. 03343-2007-PA/TC, el Tribunal enfatiza que, al ser patrimonio de la Nación conforme al artículo 66 del texto constitucional, los recursos naturales y su explotación «no pueden ser separados del interés nacional». Subraya que constituyen una «universalidad patrimonial para los peruanos de todas las generaciones presentes y futuras», cuyos beneficios deben alcanzar a la Nación en su conjunto. El Estado, como expresión jurídico-política de la nación, ejerce un «dominio eminente» que incluye la potestad de legislar, administrar y resolver controversias sobre su aprovechamiento.
Por otro lado, Huapaya (2015) precisa que:
[…] los recursos naturales como patrimonio de la nación, precisando que éstos serán considerados como tales, siempre que se mantengan en su fuente. Por el contrario, una vez que el Estado otorga a los particulares vía concesión un derecho real administrativo para aprovechar dichos bienes o sus frutos, se reconoce el dominio de los titulares de los derechos concedidos respecto de los frutos y productos obtenidos. (p. 427)
Esencialmente este marco de dominio originario estatal y titularidad derivada sobre los frutos, establecido por la Ley y la doctrina, configura la base desde la cual el Estado ejerce su rol activo en la gestión de los recursos. En consecuencia, más allá de su función reguladora y de protección inherente al dominio que se tiene sobre estos recursos, la legislación peruana le asigna expresamente al Estado un papel promotor del aprovechamiento sostenible de dichos recursos.
En ese sentido, el artículo 7 de la LOARN asigna al Estado la responsabilidad de promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Para cumplir con este objetivo, el Estado debe implementar leyes especiales, políticas de desarrollo sostenible, infraestructura de apoyo a la producción, fomento del conocimiento científico y tecnológico, así como incentivar la libre iniciativa y la innovación productiva. Este rol promotor no solo busca maximizar el beneficio económico, sino también garantizar la transformación sostenible de los recursos para el desarrollo nacional. No obstante, esta función promotora está sujeta a límites claros. El artículo 8 de la LOARN dispone que el otorgamiento de derechos de aprovechamiento debe realizarse en armonía con el interés de la Nación y el bien común, respetando los principios y restricciones establecidos en la normativa vigente, incluidas las leyes especiales y reglamentos. Así, el Estado actúa como garante de un equilibrio entre el aprovechamiento económico y la protección del patrimonio natural.
Complementando este marco, el artículo 5 de la LOARN consagra el derecho fundamental a la participación ciudadana en la gobernanza de los recursos naturales. Establece que los ciudadanos tienen derecho a ser informados y a participar activamente en la definición y adopción de políticas concernientes a la conservación y uso sostenible de los recursos naturales. Asimismo, reconoce expresamente el derecho de formular peticiones y promover iniciativas, tanto individuales como colectivas, ante las autoridades competentes, de acuerdo con la ley específica. Esta disposición encuentra sólido respaldo en los principios internacionales, específicamente en el principio 10 de la Declaración de Río de 1992, que se integró a los sistemas jurídicos de la región y que establece que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados (Amparo & Muñoz, 2009, pp. 85-86).
La relevancia constitucional de este tipo de regulaciones, además, se contextualiza con lo señalado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia No. 00025-2009-PI/TC. El Tribunal precisó —en el fundamento 8—, que la reserva de Ley Orgánica establecida en el artículo 66 de la Constitución no abarca la regulación integral de todos los aspectos de los recursos naturales, sino únicamente dos aspectos específicos: (i) las condiciones de su utilización; y (ii) las condiciones de su otorgamiento a particulares.
En consecuencia, la delimitación que efectúa el Tribunal Constitucional acerca de la reserva de la Ley Orgánica —centrada exclusivamente en las condiciones de utilización y en las condiciones de otorgamiento a particulares— permite sostener que el régimen jurídico de los recursos naturales combina una titularidad originaria del Estado con un marco normativo susceptible de matices y precisiones por vía legal ordinaria y reglamentaria. Esto implica que, si bien el dominio eminente del Estado fija los contornos constitucionales del patrimonio natural, corresponde a la legislación y a las leyes especiales detallar los modos, límites y garantías mediante los cuales se autoriza el aprovechamiento por terceros, incluyendo las reglas procedimentales, las salvaguardias ambientales y las prerrogativas administrativas.
Finalmente, el artículo 22 de la LOARN establece que las leyes especiales deben definir con claridad los atributos del derecho de aprovechamiento sostenible, ya sean de naturaleza real o de otro tipo. En este contexto, los bienes de dominio público –como los recursos naturales– están sometidos a un régimen jurídico especial basado en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, con prerrogativas específicas para la Administración pública (Sainz, 1999, p. 481). Esta perspectiva refuerza la idea de que el aprovechamiento de los recursos naturales no implica una transferencia absoluta de dominio, sino un derecho limitado y regulado.
Esta perspectiva, que descarta la transferencia absoluta de dominio a favor de un derecho limitado y regulado, encuentra su corolario en la Sentencia No. 00048-2004-PI/TC, a la que nos hemos referido previamente. En esta ocasión, y para reforzar el argumento, resulta pertinente acudir a su fundamento 30, el Tribunal Constitucional precisa que el medio ambiente —entendido como «el conjunto de fenómenos naturales donde se desarrolla la vida humana»— enfrenta en el comportamiento humano un factor determinante para su preservación futura. Es esta visión sistémica, que pone el acento en la responsabilidad humana como eje de la conservación, la que subyace y da coherencia a todo el régimen constitucional de aprovechamiento sostenible, reforzando así el carácter no absoluto de los derechos concedidos sobre el patrimonio de la Nación.
4. RÉGIMEN Y MODALIDADES DE OTORGAMIENTO DE DERECHOS A PARTICULARES SOBRE LOS RECURSOS NATURALES
Conforme al ya mencionado artículo 66 de la Constitución Política del Perú, los recursos naturales, sean renovables o no renovables, constituyen patrimonio de la Nación, reservándose el Estado la soberanía en su aprovechamiento. En ese contexto, el Título IV de la LOARN, regula específicamente el otorgamiento de derechos a particulares. Del examen del artículo 19 de la misma LOARN, se advierte que dichos derechos se conceden exclusivamente mediante las modalidades establecidas en las leyes especiales correspondientes a cada recurso. A su vez, se preserva el dominio estatal sobre los recursos en su fuente originaria, así como sobre sus frutos y productos mientras no sean legalmente concedidos. De ahí que este esquema garantice que la explotación se efectúe bajo supervisión pública, resguardando su condición de patrimonio colectivo. En efecto, el artículo 5 de la LGA, reafirma este carácter al señalar taxativamente que los recursos naturales integran el Patrimonio de la Nación.
Por una parte, el artículo 21 de la LOARN precisa que las leyes especiales deben establecer condiciones, términos, criterios temporales y mecanismos de retribución económica al Estado. Asimismo, deben definir los requisitos de vigencia, las condiciones registrales y la factibilidad de cesión entre particulares. Por otra parte, la LOARN en su artículo 23 desarrolla la figura jurídica de la concesión —modalidad protagónica en este régimen de acceso—, la cual otorga al titular derechos de uso, disfrute y propiedad sobre los frutos extraídos. Cabe destacar que estas concesiones, calificadas como bienes incorporales registrables, son irrevocables mientras se cumplan las obligaciones legales, aunque su disposición (venta, hipoteca) queda sujeta a lo dispuesto en las leyes especiales. De igual modo, el artículo 24 de la LOARN equipara otras figuras (licencias, permisos, contratos de acceso) a las concesiones en sus efectos jurídicos cuando resulten aplicables.
En primer lugar, la concepción tradicional de la concesión administrativa —como señala García Perez (1997)— implica la creación ex novo de derechos, diferenciándose de la autorización que solo remueve obstáculos para ejercer derechos preexistentes. No obstante, en la actualidad esta distinción se matiza, pues ambas figuras incorporan elementos de discrecionalidad administrativa para tutelar el interés general. En ese sentido, «la concesión […] presupone una titularidad previa de la Administración. Por eso se entiende que la concesión tenga por objeto o bien el dominio público o bien un servicio público» (Meilán Gil, 1973, p. 82). Ello autoriza a concluir que el régimen peruano se alinea con esta visión, al reservar la titularidad originaria al Estado. Adicionalmente, la afectación al dominio público requiere una calificación genérica normativa y su identificación concreta mediante leyes especiales (Parada, 1991).
De lo anterior, en el caso peruano, como muestra el artículo 66 de la Constitución, se cumple el primer requisito al declarar todos los recursos naturales —renovables y no renovables— como «patrimonio de la Nación». Sin embargo, esta calificación genérica requiere complementarse con el segundo elemento, la identificación específica mediante leyes especiales. Precisamente en este punto, el Título IV de la LOARN opera como desarrollo constitucional al establecer que el otorgamiento de derechos a particulares solo puede realizarse mediante figuras delimitadas en normas sectoriales. Dicho en otras palabras, las leyes especiales para cada recurso —minero, hidrobiológico, hídrico, forestal, etc.— materializan la identificación concreta exigida por la doctrina, definiendo qué porciones o unidades del recurso natural son susceptibles de aprovechamiento privado.
Por las siguientes razones, el diseño del sistema asegura un balance entre incentivos privados y salvaguarda del interés colectivo. En primer término, conforme a Chirinos y Ruiz (2002), la exclusividad del uso y disfrute concede incentivos para internalizar costos y beneficios. En segundo término, el mecanismo de retribución económica al Estado —exigido por el artículo 21 de la LOARN— captura la renta de escasez, esto es, el valor asociado a la extracción presente de recursos no renovables que agota disponibilidad futura. Por consiguiente, este modelo traslada al concesionario tanto los costos operativos como el costo de oportunidad intertemporal, evitando subsidios implícitos. A mayor abundamiento, la irrevocabilidad condicionada en el artículo 23 de la LOARN, genera seguridad jurídica para inversiones de largo plazo, mientras que la posibilidad de cesión fomenta mercados secundarios eficientes.
Bajo esa tesitura, el régimen peruano aborda escenarios de superposición de derechos mediante dispositivos normativos precisos. Por una parte, el artículo 25 de la LOARN contempla la posibilidad de otorgar múltiples títulos de aprovechamiento sobre un mismo recurso natural— como se puede apreciar en las cuotas de pesca en la actividad pesquera—. En tal caso, como se deriva de la norma, el legislador debe establecer obligatoriamente una prelación de derechos que defina jerarquías, prioridades de ejercicio y mecanismos de coordinación entre titulares. Esta exigencia se justifica en vista de que la concurrencia de intereses privados sobre un bien nacional exige reglas claras para evitar conflictos que comprometan la sostenibilidad del recurso. De igual manera, el diseño de estas normas debe garantizar el ejercicio efectivo de cada derecho, incorporando salvaguardas contra interferencias perjudiciales.
Por otra parte, el artículo 26 de la LOARN establece un límite material esencial, el derecho sobre un recurso natural específico no confiere facultades sobre recursos distintos presentes en el mismo entorno geográfico. Este principio se explica por las siguientes razones. En primer lugar, impide la apropiación indirecta de bienes no concedidos, preservando el dominio estatal sobre el patrimonio natural. En segundo lugar, como muestra la técnica legislativa, neutraliza intentos de extender derechos mediante figuras accesorias no autorizadas. De hecho, a diferencia de regímenes de propiedad privada donde el suelo puede conllevar derechos sobre el subsuelo, en el dominio público cada recurso requiere título habilitante específico. Antes bien, esta delimitación responde a la naturaleza fragmentaria del aprovechamiento sostenible, donde cada componente ambiental (hídrico, forestal, mineral) exige gestión diferenciada.
Este enfoque normativo se sustenta en la doctrina del dominio público, debido a que existen bienes «esencial e incondicionalmente dominiales» —territorio, mar, ríos— donde la titularidad estatal es irrenunciable y se ejerce sin mediaciones. En cambio, para otros recursos, el Estado actúa como administrador del patrimonio nacional, permitiendo usos particulares bajo condiciones estrictas (Avendaño, 1994, p. 121). Dicho en otras palabras, la no extensión automática de derechos —como prescribe el artículo 26 de la LOARN— opera como corolario de esta concepción, mientras el territorio integra el dominio soberano, los recursos específicos requieren afectación expresa mediante ley especial. Así pues, el régimen rechaza accesoriedades implícitas y exige delimitaciones expresas que eviten la concentración arbitraria de facultades de aprovechamiento.
Esta técnica normativa —que obliga a delimitaciones precisas y evita apropiaciones accesorias— no opera de forma aislada. Para ser efectiva, demanda instrumentos de legitimación y control que garanticen transparencia, fiscalización y gestión social del aprovechamiento. En tal sentido, las previsiones relativas a la participación ciudadana y a la protección ambiental se insertan como mecanismos complementarios imprescindibles del régimen jurídico para el aprovechamiento de los recursos naturales.
5. REFLEXIONES Y CONCLUSIONES
Del análisis efectuado se desprende que el régimen constitucional peruano consagra un modelo de dominio soberano del Estado sobre los recursos naturales, los cuales son patrimonio de la Nación conforme al artículo 66 de la Constitución Política. En consecuencia, su aprovechamiento por particulares no implica una cesión de la propiedad originaria, sino el otorgamiento de un derecho real administrativo limitado y sujeto a las condiciones del ordenamiento jurídico.
Asimismo, la delimitación conceptual de la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, que enfatiza la valoración económica y la satisfacción de necesidades, se ve reforzada por la crucial distinción jurídica entre recursos renovables y no renovables establecida por el Tribunal Constitucional, lo cual determina el régimen de aprovechamiento aplicable. Por su parte, el artículo 4 de la LOARN establece con claridad la dualidad dominial, el Estado ostenta el dominio sobre la fuente, mientras que los frutos y productos obtenidos de su aprovechamiento devienen en propiedad de los titulares de los derechos concedidos. Este diseño equilibra el interés nacional con los incentivos a la inversión privada.
De igual modo, el Estado peruano no tiene un rol meramente regulatorio; el artículo 7 de la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales le impone un deber activo de promoción del aprovechamiento sostenible, el cual se ejerce dentro de los estrictos límites fijados por el interés de la Nación y el bien común. El sistema de concesiones y autorizaciones es establecido como un mecanismo idóneo para materializar los postulados constitucionales, incorporando principios de seguridad jurídica, participación ciudadana y retribución económica para beneficio de las generaciones presentes y futuras.
Esta construcción evidencia una evolución sustancial desde la concepción de los recursos como meros bienes económicos hacia su comprensión como elementos de un patrimonio colectivo e intergeneracional. La consolidación de la teoría dominialista ha permitido superar visiones privatistas extremas, constituyendo el dominio eminente del Estado una expresión de su responsabilidad constitucional. Sin embargo, a pesar de este robusto andamiaje normativo, persisten desafíos de implementación. La efectiva vigencia de los principios de sostenibilidad y participación ciudadana depende de la capacidad institucional del Estado y de la voluntad política para aplicar la ley de manera coherente y eficaz. En este contexto, la distinción entre el dominio sobre la fuente y el dominio sobre los frutos se erige como un acierto conceptual fundamental para atraer inversión preservando la soberanía.
Finalmente, se concluye que el gran reto contemporáneo ya no reside principalmente en la elaboración de normas, sino en garantizar que su aplicación concrete refleje el espíritu del artículo 66 del texto constitucional. Ello implica fortalecer la gestión ambiental, optimizar la fiscalización y fomentar una cultura de legalidad que priorice el largo plazo. El destino de los recursos naturales dependerá de la capacidad del Estado para ejercer su soberanía con visión estratégica, puesto que de ellos depende no solo la economía nacional, sino la viabilidad misma del proyecto de nación.
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