I. Introducción:
Con ánimo optimista se esperaba un devenir con mayores oportunidades para reforzar la reactivación económica y mejorar el panorama político de nuestro país. Sin embargo, además de continuar con la crisis política del gobierno, se originó una crisis medioambiental inesperada que nuevamente nos hizo cuestionar la capacidad del Estado para hacer frente a contingencias.
No es inusual que, en una actividad tan riesgosa como la exploración y explotación, transporte, refinación y comercialización de hidrocarburos se produzcan siniestros como derrames, fugas y accidentes que ponen en riesgo no solo la vida de las personas, sino también del medio en donde se desarrolla la actividad.
Podríamos decir que, ante ello, se cuenta con mecanismos contractuales, normativos y regulatorios que permiten paliar sus efectos. Entonces, ¿cómo es que hasta la actualidad casos como los derrames de petróleo ocurridos en Imaza y Morona, Cuninico y los más de tres mil sitios impactados aún no se han logrado remediar? (Minem, 2017). Esperemos que el derrame ocurrido en la Pampilla el 15 de enero del 2022 (Conexión Ambiental, 2022a) y el 20 de enero en Urarinas (Conexión Ambiental, 2022b), no se unan a esta lamentable lista.
Es, por acertada lógica y por nuestra normativa ambiental, que sea cual fuera la razón del derrame, la empresa operadora o concesionaria está obligada a actuar, limpiar y controlar cualquier rezago de hidrocarburo que estuvo en contacto con el ambiente, además de atender diversas obligaciones ante las autoridades pertinentes, quienes posteriormente, investigarán y determinarán las responsabilidades en las que podría haber incurrido la empresa.
El presente trabajo no profundizará en aquellas obligaciones que la empresa operadora o concesionaria debe realizar para remediar y reparar los daños provocados al ambiente; sino que abordará el rol que el Estado y sus instituciones juegan en todo esto. ¿Cuál es el estado de nuestra institucionalidad en materia petrolífera? ¿Cómo se espera que las empresas actúen en caso de derrames de petróleo? ¿Cuáles son los organismos llamados a desplegar acciones o presiones para que una empresa cumpla con sus obligaciones ambientales? Y complementariamente, se comentará sobre las oportunidades de mejorar a raíz de los últimos acontecimientos de derrames de petróleo producidos en la costa y la Amazonía del Perú.
II. La situación de la industria petrolífera en el Perú y su impacto en el ambiente
Un repaso a la cadena de valor de los hidrocarburos en el Perú nos revela que actualmente se cuenta con siete lotes exploratorios, veinticinco lotes en explotación (Perupetro, 2021a), nueve estaciones de bombeo a lo largo del Oleoducto Norperuano, siete refinerías, entre otras unidades operativas que realizan sus actividades en las diferentes regiones del país (Osinergmin, s.f.).
En los últimos tres años, la producción promedio de petróleo oscilaba entre los 48,548,624 BLS; generando un ingreso al fisco de 646,884,604.8 US$ (Perupetro, 2021b), regalías que debieron ser distribuidas bajo concepto de Canon y Sobrecanon petrolero a los gobiernos regionales y locales a fin de que utilicen responsablemente los recursos en su comunidad.
Por supuesto, la actividad petrolera en el Perú, trae consigo múltiples beneficios que aportan al cierre de brechas y el desarrollo energético del país. No obstante, como en toda actividad riesgosa, se requiere que las empresas operadoras y concesionarias que también se benefician por explotar, producir u otorgar valor al hidrocarburo asuman sus responsabilidades contractuales, sociales y medioambientales, más aún en las zonas del Perú que se encuentran más vulnerables.
Según el informe de La Sombra del Petróleo (2020), en los últimos 20 años más de 450 derrames de petróleo han afectado la Amazonía peruana, cuyas causas, en su gran mayoría, se debieron a la corrosión de los ductos y fallas en la infraestructura petrolera, es decir, a la falta de mantenimiento de las instalaciones.
Mongabay Latam (2019) informó que en los últimos 10 años aproximadamente 9743 barriles de hidrocarburo fueron vertidos en el territorio peruano, calculando que el 88% afectó directamente a la costa norte del Perú. Estas cifras, a lo que va del año, indiscutiblemente han aumentado.
Es el caso que, la cantidad de dinero que ingresa por Canon y Sobrecanon petrolero no cubre los costos de remediar los más de tres mil sitios impactados.
III. Autoridades competentes
Nuestra institucionalidad en el sector extractivo se caracteriza por tener una abundante regulación y normativa que, a raíz de las oportunidades de inversión, busca promover la participación privada con el equilibrio responsable de los recursos naturales. Ninguna empresa operadora y/o concesionaria en el Perú podrá ejercer la actividad petrolífera si no es que antes ha cumplido con las autorizaciones sectoriales, ambientales, locales y tributarias que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto a fin de lograr ese equilibrio y los beneficios esperados.
Son las empresas privadas quienes a través de un contrato de concesión o de servicios están autorizadas para explorar y explotar los recursos petrolíferos en el Perú. En este primer momento, se cuenta con la participación de Perupetro para promocionar, negociar, suscribir y supervisar contratos para la exploración y explotación de hidrocarburos en el Perú. (Perupetro, 2022).
Las obligaciones a las que se sujetarán las empresas y que deberán cumplir, a lo largo del tiempo de vigencia de la concesión, se establecerán en el contrato, bajo responsabilidad; ello sin perjuicio de las normas legales y reglamentarias que pueden dictar tanto el poder legislativo como los ministerios (la autoridad nacional ambiental y de energía y minas) y el organismo regulador del sector.
El sector energético minero en el Perú, según la Ley Nº 27332, tiene como organismo regulador al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), que es competente para supervisar y fiscalizar, en el ámbito nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades de los subsectores minería, electricidad e hidrocarburos; manteniendo las competencias para fiscalizar la seguridad de la infraestructura de dichos subsectores, así como el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de los contratos de concesiones y otros establecidas por ley.
En la defensa de la institucional ambiental también entra a tallar el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), quien tiene competencia para vigilar y monitorear la calidad del ambiente y sus componentes, verificar el cumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables de las unidades mayores y menores de hidrocarburos, así como dictar medidas preventivas, mandatos de carácter particular y requerimientos de actualización de instrumentos de gestión ambiental e investigar la comisión de posibles infracciones administrativas y la imposición de sanciones, medidas cautelares y correctivas.
Sin lugar a dudas, en las últimas décadas, el Perú ha tenido un gran avance en fortalecer la normativa y las instituciones ambientales y, en especial, del sector de hidrocarburos. De esa forma, una empresa que ha celebrado un contrato de concesión ya conoce sus obligaciones técnicas y ambientales, las cuales son fiscalizadas por el organismo regulador, quien al advertir algún incumplimiento por la negligencia de la empresa en el mantenimiento de sus instalaciones y demás obligaciones técnicas, va a determinar la responsabilidad administrativa correspondiente.
A su vez, la empresa contrae obligaciones ambientales que son fiscalizadas por la autoridad ambiental; si la empresa falla en el cumplimiento de sus deberes, OEFA está facultada para iniciar un procedimiento administrativo sancionador.
3.1. Emergencia ambiental
El tratamiento jurídico de un derrame de petróleo forma parte de la categoría de emergencia ambiental, según el artículo 3 de la Resolución del Consejo Directivo N° 018-2013-OEFA/CD [1], una emergencia ambiental es:
“…es un evento súbito o imprevisible generado por causas naturales, humanas o tecnológicas que incide en la actividad del administrado y que generen o puedan generar deterioro al ambiente, el administrado debe reportar o comunicar su ocurrencia en función a la metodología de estimación de riesgos en emergencias ambientales elaborada para tales efectos”.
Aquí se establece que es un deber de la empresa operadora o concesionaria, es decir, un administrado del sector ambiental e hidrocarburífero, reportar ante el OEFA si ha ocurrido aquel evento súbito o imprevisible que han generado un deterioro al ambiente, y debe hacerlo dentro de las doce horas siguientes a la ocurrencia del tal evento.
Por supuesto, que dicha información también debe estar ajustada a la verdad, ser clara y describir con detalle dónde ocurrido el derrame, cuánto fue la cantidad de petróleo derramada, las características de los componentes ambientales afectados (agua, suelo, fauna, flora, etc.) y el posible origen del derrame.
Además, de acuerdo a la magnitud del desastre ambiental y de la zona afectada, pueden intervenir diversas instituciones como los Gobiernos regionales y locales, el Sistema de Áreas Naturales Protegidas del Perú (SERNAP), el Ministerio de la Producción, el Ministerio de Energía y Minas, la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI), el Servicio Nacional Forestal (SERFOR) y el Ministerio Público, quienes también coadyuvan esfuerzos para frenar el derrame e intervenir evitando conflictos de competencia (artículo 58 de la Ley General del Ambiente – Ley 28611).
IV. Mecanismos del Estado Peruano para la defensa del medio ambiente y oportunidades de mejora
Hemos realizado un recuento breve de los índices de derrames de petróleo ocurridos en el Perú y sabemos que existen muchas áreas impactadas por hidrocarburo que no han logrado remediación, eso nos puede llevar a preguntarnos si contamos con normas ambientales que regulan el accionar de las empresas que operan instalaciones de explotación, refinación, transporte y comercialización de hidrocarburos (Ley Orgánica de Hidrocarburos, Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, y sus modificatorias, normas relacionadas a los Estudios de Impacto Ambiental, límites máximos permisibles, entre otras) ¿Cómo es que los derrames de petróleo no son contenidos a tiempo lo que, finalmente, provoca un grave daño al medio ambiente?
La inacción de las empresas petroleras es algo con lo que el Estado tiene que lidiar en cada una de estas ocurrencias. Los mecanismos con los que contamos actualmente como el dictado de medidas preventivas, medidas cautelares, medidas coercitivas, multas e inhabilitaciones, son aceptables y acertadas cuando las empresas operadoras logren adquirir una conciencia medioambiental y un enfoque de cumplimiento que las convenza de que es más costoso dejar pasar las cosas que ponerles un freno de inmediato.
El petróleo sigue en el mar y en la tierra, ha ocasionado la muerte de la fauna silvestre y enfermedades en las personas y, en general, al ecosistema. El costo es económico, ambiental y social. No es nada simple, pero es algo con lo que ya se tiene previsto que puede ocurrir al entrar en esta actividad económica, por eso es que se cuenta con otro mecanismo ambiental para poder actuar en casos de emergencias ambientales, algo que las mismas empresas diseñan y no cumplen.
El Plan de Contingencias debe ser el instrumento por excelencia en estos casos, pues allí se plantean las acciones que deberá ejecutar el titular del proyecto ante la ocurrencia de eventos imprevistos en cualquier etapa del proyecto. Acciones que pueden ser de carácter técnico, accidental, humano u ocasionados por desastres naturales dentro su área de influencia.
Aunado a la inacción de las empresas, tenemos graves deficiencias estructurales que se acentúan con la crisis política. El socorro estatal llega, pero también tarde, ya sea por logística, personal, dirección u otros recursos. El Estado en todos estos años tampoco ha dado el ejemplo, mucho menos ha mostrado una actitud dura cuando debía hacerlo, así muchas veces las empresas han logrado evitar su responsabilidad ambiental, pues le era más barato pagar una multa que remediar un sitio impactado y eso no debe darse.
Iniciativas políticas, sociales y normativas están a la espera de ser analizadas por el Estado y, de ser posible, ejecutadas. Cada vez se hacen modificaciones a las leyes, se endurecen o se vuelven más flexibles, dependiendo a la finalidad a la que apunten.
La Sociedad Peruana de Derecho (2022), por ejemplo, ha elaborado un informe titulado: “11 propuestas normativas para evitar una nueva catástrofe ambiental” en el cual aborda, mejoras regulatorias, normativas y sociales para que estas situaciones de emergencia (como los derrames de La Pampilla y Urarinas) no vuelvan a ocurrir y de suceder, sea posible una efectiva respuesta tanto de las empresas privadas como del Estado.
Ahora sufrimos las consecuencias: contaminación, conflictos sociales, muertes, etc. (Zárate R., et. al. 2020); sin embargo, siempre hay oportunidades de mejora, cada caída representa un aprendizaje para todos los niveles de gobierno. La sociedad civil, académica, los grupos organizados pro ambiente también están allí para ejercer una presión, una necesaria para hacer salir del status quo tanto a las empresas como al Estado.
Es de imperiosa necesidad que el Estado pueda reforzar su coordinación interinstitucional y ciudadana e incursione, de forma permanente, en el uso de tecnologías que permitan la contención y limpieza de los ríos, mares y lagos y la gestión de los derrames en tierra, así como se incentive y premie las investigaciones en este rubro. Los seguros ambientales, cuya discusión académica viene proliferando desde hace algunos años, también pueden resultar alternativas eficaces para la prevención en actividades extractivas. O tal vez, ya es hora de dar el gran paso hacia energías más sostenibles, limpias y renovables como lo están haciendo muchas economías desarrolladas (Gamio, 2021).
V. Conclusión:
- La industria petrolífera es una actividad riesgosa susceptible de provocar derrames de petróleo afectando el ecosistema en donde se desarrolla.
- La institucionalidad en el sector extractivo se caracteriza por tener una abundante regulación y normativa, las mismas que deben respetarse para que una empresa pueda desarrollar actividades petrolíferas en el Perú contando además con las debidas autorizaciones.
- El sector energético-minero en el Perú tiene como organismo regulador al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN) y como autoridad ambiental al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
- Por la magnitud del desastre ambiental y de la zona afectada, pueden intervenir diversas instituciones como los Gobiernos regionales y locales, SERNAP, el Ministerio de la Producción, el Ministerio de Energía y Minas, DICAPI, SERFOR y el Ministerio Público, entre otros.
- La inacción de las empresas petroleras es algo con lo que el Estado tiene que lidiar en cada evento de derrame de petróleo, por lo que es importante que las empresas adquieran una conciencia medioambiental y un enfoque de cumplimiento en sus obligaciones ambientales y técnicas.
- Los mecanismos con los que cuenta el Estado para hacer frente a los derrames de petróleo son las medidas administrativas, los instrumentos de gestión ambiental, planes de contingencias y procedimientos que en, en cumplimiento de sus funciones, realizan tanto la autoridad ambiental como el organismo regulador.
- El Perú debe reforzar la coordinación interinstitucional, promover el uso de tecnologías que permitan la contención y limpieza de los ríos, mares y lagos y la gestión de los derrames en tierra, así como se incentive y premie las investigaciones en este rubro.
Nota:
[1] La Resolución del Consejo Directivo N° 018-2013-OEFA/CD del 24 de abril del 2013, fue modificada por la Resolución de Consejo Directivo N° 028-2019-OEFA/CD del 28 de noviembre del 2019 y la Resolución del Consejo Directivo Nº 00006-2021-OEFA/CD el 25 de marzo del 2021.
Referencias bibliográficas:
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Conexión Ambiental (2022a). Derrame de petróleo en Ventanilla contaminó 18 mil metros cuadrados de playa. https://conexionambiental.pe/derrame-de-petroleo-en-ventanilla-contamino-18-mil-metros-cuadrados-de-playa/
Conexión Ambiental (2022b). Registran animales muertos y contaminación de quebrada tras derrame de petróleo en Loreto. https://conexionambiental.pe/registran-animales-muertos-y-contaminacion-de-quebrada-tras-derrame-de-petroleo-en-loreto%ef%bf%bc/
El País (2016). Los derrames de petróleo presionan al Estado peruano. https://elpais.com/internacional/2016/07/01/america/1467329542_465901.html
Gamio, P (2020). Retos de la regulación de las energías renovables alternativas en el Perú. Revista de Derecho Administrativo, número 19, págs. 23-52. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/24302/23109
León, A & Zúñiga, M. (2020). La sombra del petróleo. https://oi-files-cng-prod.s3.amazonaws.com/peru.oxfam.org/s3fs-public/file_attachments/La-sombra-del-petroleo-esp.pdf
Ministerio de Energía y Minas (2017). Inventario de Pasivos Ambientales Subsector Hidrocarburos. Consultado el 07 de febrero de 2022. http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=2&idTitular=6457&idMenu=sub6454&idCateg=1103
Mongabay Latam (2019). Perú: los derrames de petróleo crónicos e incalculables de la Costa Norte. https://es.mongabay.com/2019/11/peru-derrames-de-petroleo-en-el-mar/
Osinergmin (s.f.). Mapa Energético Minero. Consultado el 07 de febrero de 2022. https://gisem.osinergmin.gob.pe/menergetico/
Osinergmin (2022). Nosotros. ¿Qué es Osinergmin? https://www.osinergmin.gob.pe/seccion/institucional/acerca_osinergmin/quienes_somos
Perupetro (2021a). Estadística mensual de hidrocarburos. Diciembre 2021. https://bit.ly/3rEXALd
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Perupetro (2022). ¿Quiénes Somos?. https://bit.ly/3HBYQo1
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (2022). 11 propuestas normativas para evitar una nueva catástrofe ambiental. https://spda.org.pe/wpfb-file/propuestas-derrame-repsol_spda-pdf/
Zárate, R., Vélez, C. L., & Caballero, J. A. (2020). La industria extractiva en América Latina, su incidencia y los conflictos socioambientales derivados del sector minero e hidrocarburos. http://www.revistaespacios.com/a20v41n24/a20v41n24p13.pdf
