Procedimiento administrativo sancionador ambiental: Caso Repsol

Escrito por Alexia Taboada Pajuelo, Diego Saez Uehara y Claudia Daga Salazar, estudiantes y egresada de Derecho, miembros del Equipo de Derecho Ambiental

Introducción

Repsol es una empresa que ha operado la Refinería de La Pampilla desde 1996 en el Perú. Los recientes acontecimientos la han colocado en los titulares de noticias y periódicos; siendo la propia conducta de sus directivos lo que ha elevado el malestar general y la indignación de las comunidades afectadas por el gran derrame de petróleo ocurrido el 15 de enero en sus instalaciones.

La emergencia ambiental es considerada como uno de los desastres ecológicos más grandes que se ha ocurrido en la costa y mar peruano, por ello, los efectos fueron palpables, así como la inacción de la empresa española para controlar y mitigar el hidrocarburo derramado. La responsabilidad de la empresa Repsol viene siendo investigada por las entidades competentes, siendo que, la Autoridad Ambiental ya está dilucidando su responsabilidad administrativa.

Es en ese contexto, el presente trabajo abordará los hechos más relevantes ocurridos desde el derrame de petróleo en Ventanilla, así como las acciones que adoptó el Estado y la empresa operadora para dar respuesta a esta emergencia ambiental. Asimismo, se explicará en qué consiste el procedimiento administrativo sancionador que se encuentra en trámite contra la empresa por el incumplimiento de las medidas de primera línea que dictó la Autoridad Ambiental ante los potenciales daños ambientales ocasionados al ecosistema afectado.

1)  Derrame de petróleo en Ventanilla

El 15 de enero del presente año, ocurrió el mayor desastre ecológico en el Perú ocasionado por el derrame de petróleo en la Refinería La Pampilla. Este lamentable evento provocó que aproximadamente 11, 900 barriles se derramaran en el mar, afectando al menos 30 playas en el norte de Lima y Callao, de acuerdo con el gobierno.

En consecuencia, diversas entidades y organizaciones civiles se pronunciaron. En primer lugar, la Defensoría del Pueblo dirigió una inspección en las zonas afectadas por el derrame con el objetivo de verificar las acciones que se han venido ejecutando para recuperar la zona impactada. Al respecto, Delcy Heredia, jefa de la Oficina Defensorial del Callao, afirmó que el número de personas que se encargaban de resguardar el lugar, como serenazgo y personal de salvataje, era muy limitado ante la magnitud del desastre. Asimismo, desde la Defensoría se exigió que Repsol debía encargarse de proporcionar elementos de bioseguridad y protección al personal que estaba trabajando en la descontaminación del área. Por otro lado, la Oficina Defensorial de Lima determinó que el daño no solo había recaído sobre el ecosistema marino, sino a un importante sector económico legal como es el caso de los pescadores, ya que la pesca es una de las principales actividades económicas del país y que les permitía mayor ingreso. No obstante, si bien Repsol fue el principal agente al que se le exigió adoptar medidas urgentes, la Marina de Guerra también participó en la limpieza de las orillas, aunque este trabajo fue limitado.

Otro organismo importante, cuya participación es y sigue siendo esencial para la investigación de los hechos, es el Organismo de Fiscalización y Evaluación Ambiental (OEFA). Los primeros 9 días del derrame, se indicó que aproximadamente el área afectada comprendía 1 800 490 metros cuadrados de suelo y 7 139 571 metros cuadrados de mar. En adición a esto, las acciones del OEFA, en los primeros días, se centraron en supervisar la aplicación del plan de contingencia por parte de la Refinería La Pampilla S.A.A, así como el seguimiento y verificación permanente en campo del cumplimiento de las medidas administrativas dictadas por la empresa, acciones técnicas para determinar los impactos generados y participación en el diálogo y participación en diálogos multisectoriales en la Municipalidad Provincial de Chancay, con representantes del gremio de pescadores y restaurantes y actividades asociadas.

Por otra parte, el Ministerio del Ambiente (MINAM), a través de la Resolución Ministerial Nº 021-2022-Minam, declaró en emergencia ambiental, por un plazo de 90 días hábiles, el área geográfica que comprende la zona marina costera dañada tras el derrame de petróleo ocurrido el último fin de semana en playas ubicadas al norte de la capital. Esto se efectuó con el objetivo de garantizar un manejo sostenible de los territorios, así como realizar trabajos de recuperación, mitigación, y proteger a la población.

Finalmente, el Servicio de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) contribuyó con rescatar y recuperar animales de la zona. Al respecto, SERNANP recuperó más de 420 aves. No obstante, lamentablemente, muchas de esta cantidad murieron en el proceso. Asimismo, se debe tomar en cuenta que el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), quien también participa en la rehabilitación de la fauna silvestre afectada, ha indicado que se han afectado más de 50 especies de fauna silvestre.

Antecedentes

Si bien se dice que el derrame en la refinería en La Pampilla fue el mayor desastre ecológico en el Perú, se han producido constantes derrames de petróleo de grandes magnitudes en el país, especialmente, en la Amazonía. Sobre este punto, en el estudio “La sombra del petróleo”, elaborado por Coordinadora Nacional de Derechos Humanos de Perú, afirmó que entre 2000 y 2019 se registraron 474 fugas de petróleo en la Amazonía que afectaron al medioambiente, los cuales ocurrieron en el Oleoducto NorPeruano y los lotes petroleros. A esto se le agrega que los lotes 8 y 192 registran juntos la mayor cantidad de derrames en estas dos décadas con un total de 344.

2)  Acciones realizadas por la Autoridad Ambiental

En el Perú, existen diversas entidades que resultan competentes para la atención y fiscalización ante un derrame de hidrocarburo, cuya intervención dependerá de los componentes ambientales que son expuestos y afectados. Cada una de ellas, observando su línea de acción, investigará las responsabilidades en que habría incurrido la empresa operadora de acuerdo al marco normativo de su actividad.

Es así, que la Autoridad Ambiental del sector hidrocarburos, adscrita al Ministerio del Ambiente, OEFA, realizó el 16 de enero, la primera supervisión directa en la playa Cavero en el distrito de Ventanilla, provincia constitucional del Callao, a fin de verificar el origen de la emergencia ambiental ocurrida el 15 de enero, la responsabilidad de los hechos, las medidas de contingencias adoptadas y el impacto que se habría generado en el ambiente [7].

Durante la supervisión, se evidenció riesgos potenciales sobre el ecosistema y la salud de las personas. En consecuencia, el 18 y 20 de enero, la Dirección de Supervisión Ambiental en Energía y Minas (DSEM) dictó medidas administrativas de cumplimiento obligatorio e inmediato para la empresa responsable (Repsol), todo ello con la finalidad de prevenir daños irreparables sobre los componentes ambientales expuestos al hidrocarburo derramado.

Estos dos bloques de medidas administrativas consistían principalmente en agilizar la respuesta de la empresa para la identificación de zonas afectadas por el hidrocarburo, la limpieza del área afectada, contener y recuperar el hidrocarburo sobrenadante en el agua de mar; considerando también la segregación, almacenamiento, transporte y disposición final de los residuos sólidos y líquidos peligrosos y no peligrosos generados. En segundo lugar, el rescate de la fauna, la rehabilitación de las áreas naturales protegidas impactadas y la realización de un monitoreo hidrobiológico, de aves y mamíferos marinos [8]. Todas ellas sujetas a un plazo de cumplimiento y de acreditación.

A pesar de la envergadura y severidad del derrame, Repsol incumplió tres de las 14 medidas administrativas ordenadas por la Autoridad Ambiental. En consecuencia, se multó a la empresa Repsol por el monto de S/. 1 380 000 soles, iniciándose el 27 de enero un procedimiento administrativo contra la empresa.

Lo precedente no significa que la empresa Repsol no haya ejecutado acciones de limpieza y mitigación, sino que no fue eficiente, rápida ni dispuesta a hacerlo en el momento preciso al no cumplir con las mínimas exigencias necesarias para contrarrestar los daños ambientales ocasionados por la actividad riesgosa. Involucrando también, una falta de transparencia y especialización en el desarrollo de sus actos y en la activación de su Plan de Contingencia [9].

Esto último se hizo evidente al estimar una cantidad menor de hidrocarburo derramado sobre el ambiente (7 galones); pero, en realidad, se superó el umbral considerado por The International Tanker Owners Pollution Federation Limited (ITOPF), es decir, la emergencia ambiental ocurrida en Ventanilla se clasifica como un gran derrame al superar las 700 toneladas de hidrocarburos vertidas en el mar. En definitiva, la respuesta de la empresa, no podría calificarse como oportuna y eficaz.

Recordemos que, Repsol sostuvo que la causa del derrame fue por un fenómeno natural (erupción volcánica en Tonga). Sin embargo, ello de ningún modo justifica su demora e inacción para hacer frente a los impactos ambientales, los cuales se extendieron a más de 180 hectáreas de franja de playa y 713 hectáreas de mar desde el punto inicial del derrame, perjudicando a más de 50 especies de fauna, dos Áreas Naturales Protegidas (ANP) y recursos hidrobiológicos necesarios para la actividad artesanal y productiva de la zona, siendo que todavía existen efectos que están por determinarse [10].

Es de vital relevancia comentar que, a raíz de este hecho, se evidenció el gran desafío por mejorar la coordinación interinstitucional y entre el Estado y empresa, lo cual se reflejó en el Informe de Hallazgos y Recomendaciones (Reporte de Misión) elaborado por la Unidad Conjunta de Emergencias Ambientales de la ONU [11]. Documento en donde además se hizo hincapié en la necesidad de elaborar un Plan de Contingencia Nacional para dar respuestas rápidas a emergencias ambientales que garanticen la transparencia y sistematización de las acciones y fases a ejecutar, así como asegurar la asistencia humanitaria, socioeconómica y ambiental a los afectados.

3)  El procedimiento administrativo sancionador ambiental en el caso Repsol

El procedimiento administrativo sancionador (PAS), junto con el derecho penal, es una de las manifestaciones del ius puniendi estatal [12]. Es un conjunto de trámites y formalidades que debe observar la Administración para dirigir el ejercicio de su potestad sancionadora y brindar garantías a los administrados a quienes se les impute la comisión de una infracción administrativa [13]. Este busca determinar la existencia de responsabilidad administrativa, es decir, la comisión de una infracción y la consecuente aplicación de una sanción.

El PAS está regulado, principalmente, en el capítulo III del TUO de la ley 27444 – Ley del procedimiento administrativo general (LPAG). Conforme el artículo 247.1, las disposiciones del capítulo, regulan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a administrados. No obstante, según estipula el artículo 247.2, las disposiciones contenidas en tal capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales. Asimismo, se estipulan en el artículo 248 de la LPAG los principios que regulan la potestad sancionadora de todas las entidades. Estos son los principios de 1) legalidad, 2) debido procedimiento, 3) razonabilidad, 4) tipicidad, 5) irretroactividad, 6) concurso de infracciones, 7) continuación de infracciones, 8) causalidad, 9) presunción de licitud, 10) culpabilidad y 11) non bis in ídem.

Aterrizando específicamente en el sector ambiental, la Resolución de Consejo Directivo N°02-2017-OEFA/CD, Reglamento del PAS del OEFA (en adelante, el reglamento), tiene como objeto regular el procedimiento administrativo sancionador, y el dictado de medidas cautelares y correctivas en el marco de la función fiscalizadora y sancionadora del OEFA (artículos 1 y 2). En tal sentido, las disposiciones de este reglamento son aplicables para todo sujeto de derecho (persona natural o no) que desarrolle actividades económicas en el ámbito de competencia de la OEFA.

En el reglamento podemos encontrar sanciones administrativas, que se imponen al haberse determinado la existencia de responsabilidad administrativa y pueden ser amonestaciones, multas u otras establecidas por la normativa vigente (art 11). En ese sentido, existen dos tipos de medidas administrativas: 1) las medidas cautelares, que son disposiciones que buscan prevenir daños irreparables al ambiente, recursos naturales o la salud de las personas (art 15); y 2) las medidas correctivas, las cuales imponen al administrado un orden para revertir o disminuir en lo posible el efecto nocivo que la conducta infractora hubiera podido producir en el ambiente, los recursos naturales y la salud de las personas (art 18).

Es importante recalcar la diferencia entre las sanciones administrativas y las medidas correctivas. Las medidas correctivas tienen por objeto exigir el cumplimiento de las disposiciones normativas vigentes, restituyendo en cada caso la situación originaria, anterior a la comisión de la infracción administrativa. En cambio, las sanciones administrativas o las multas coercitivas (que son un mecanismo de ejecución forzosa) implican la producción de efectos nuevos en la esfera jurídica de los administrados debido a la comisión de una infracción determinada [14]. En tal sentido, es pertinente señalar que las sanciones administrativas y las medidas correctivas se pueden imponer de manera simultánea [15] sin vulnerar el principio de non bis in ídem.

Finalmente, es importante señalar que el PAS está dividido en etapas, las cuales son las siguientes

  1. Notificación al administrado, la cual es importante para que este pueda ejercer su derecho de defensa y se cumpla la garantía del debido procedimiento.

2. Inicio del procedimiento, el cual, conforme el artículo 155.2 de la LPAG; se da exclusivamente de oficio (por iniciativa propia, orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades por denuncia). Posteriormente, se lleva a cabo la fase de instrucción, dentro de la cual se da la presentación de descargos, el examen de hechos y la búsqueda de datos e información que se consideren relevantes.

3. Terminada la fase instructiva, la autoridad sancionadora del procedimiento puede resolver la imposición de una sanción o la no existencia de responsabilidad del administrado.

4. Finalmente, una vez emitida la resolución administrativa, esta se deberá notificar al administrado, al igual que a la entidad que formuló la solicitud o al denunciante. El administrado, sin embargo, podrá recurrir a los recursos que la ley le faculte y, agotada la vía administrativa, puede recurrir, vía judicial, a un proceso contencioso administrativo. [16]

Posiciones de las partes

Como se mencionó con anterioridad, la empresa Repsol afirmó que ellos no eran responsables por el derrame de petróleo, sino que este había sido ocasionado “por un fenómeno marítimo imprevisible para la compañía, provocado por la erupción volcánica en Tonga” y que la Marina de Guerra del Perú les había dado luz verde para proseguir con sus labores. Asimismo, señalaron que, ni bien, sucedió el derrame, activaron el plan de contingencia y han desplegado una serie de acciones como el cierre de válvulas para detener la acción de bombeo; destinar un equipo de buzos para explorar el daño submarino y el monitoreo vía aérea, marítima y terrestre para evaluar el impacto generado [17].

En contraste, el OEFA, al igual que otras entidades administrativas ambientales como el Minam, Sernanp y Osinergmin, indicaron, principalmente, que hubo una clara negligencia por parte de Repsol, que  demoró en llevar a cabo su plan de contingencia, provocando en consecuencia mayores daños de los que se iban a dar en primer lugar [18]. Tomando esto en consideración, en el próximo apartado, se hablará sobre las posibles infracciones que las entidades administrativas podrían imputar a Repsol.

Presuntas infracciones

Dada la envergadura del derrame de petróleo y los diversos niveles de afectación que se han dado, es un hecho que el OEFA no será la única entidad que lleve a cabo un procedimiento administrativo sancionador en contra de la empresa Repsol. En tal sentido, se habla también de que Sernanp y Osinergmin interpondrán multas a la empresa petrolera por su negligente actuar. De este modo, según indica SPDA, las infracciones cometidas por ellos serían las siguientes:

1) No establecer o implementar mecanismos de difusión y alerta temprana a la población aledaña frente a derrames (leve)

2) No adoptar las acciones de primera respuesta establecidas por la normativa y/o el Plan de Contingencia del instrumento de gestión ambiental, en caso de emergencias ambientales (muy grave)

3) No informar sobre las Acciones de primera respuesta ejecutadas, y/o no presentar un plan que contenga un cronograma de aplicación de las Acciones de primera Respuesta a ejecuta, el OEFA, a través del Reporte Final de Emergencias ambientales, de acuerdo al contenido y plazo establecido en la normativa (leve)

4) No ejecutar el plan de Aplicación de acciones de primera respuesta conforme el plazo establecido (muy grave)

5) No relacionar las acciones necesarias que garanticen el aseguramiento del área afectada y la reducción de los riesgos de incrementar la afectación o contaminación, una vez ejecutadas las Acciones de Primera Respuesta y hasta la emisión de la OEFA (muy grave)

6) No contar con equipo adecuado para la contención de derrames, así como con personal adecuadamente equipado y entrenado en los terminales, plataformas marinas y lacustres. Cabe resaltar que esta conducta se puede configurar mediante los siguientes subtipos: i) La conducta genera daño potencial a la flora o fauna (leve); ii) La conducta genera daño potencial a la vida o salud humana (grave); iii) La conducta genera daño real a la flora o fauna (muy grave); iv) La conducta genera daño real a la salud o vida humana (muy grave). [19]

Por otro lado, por parte de Sernanp las infracciones cometidas serían las siguientes: 1) Contaminación de la diversidad biológica presente en Áreas Naturales Protegidas, a través de la introducción de elementos físicos, biológicos y sustancias tóxicas (multa de hasta 10,000 UIT). Por parte de Osinergmin: 1) Incumplir las obligaciones contenidas en el plan de contingencia (hasta 1,000 UIT) [20].De comprobarse la responsabilidad administrativa de la empresa Repsol, estarán obligados a pagar una multa que podría ascender a la suma 20080 UIT, es decir, aproximadamente S/. 92 368,00.

Conclusión

Finalmente, es posible esbozar una breve reflexión sobre lo desarrollado. En primer lugar, si bien las autoridades administrativas han llevado a cabo acciones en búsqueda de revertir el daño y sancionar a la empresa responsable, este evento lamentablemente ha puesto en evidencia el bajo nivel de eficiencia en la adopción de medidas administrativas y la deficiente articulación interinstitucional para dar respuesta a una emergencia ambiental de gran calibre.

Por otro lado, la respuesta de la empresa Repsol no ha sido encomiable, puesto que no solo incumplió las medidas correctivas que determinó la autoridad competente, sino que, desde el inicio del evento, no se observó un actuar oportuno y diligente para controlar y mitigar el derrame, pese a que fue palpable la magnitud del daño causado. Y a la luz de los acontecimientos, el OEFA viene tramitando un procedimiento administrativo sancionador encaminado a aplicar las sanciones correspondientes de determinar alguna responsabilidad administrativa por parte de Repsol.

Por lo tanto, consideramos que se deben adoptar medidas para solucionar problemas en corto plazo y se deben fortalecer los espacios de diálogo con la Municipalidad de la zona afectada, especialmente con aquellos sectores pesqueros, quienes se han visto principalmente afectados. Asimismo, que en estos casos de emergencia ecológica, la participación del privado es fundamental para su remediación. Incluso si fuera necesario, solicitar cooperación internacional, en la medida que la grave afectación a los recursos hídricos no es un tema aislado, sino que también compete a todos los Estados participar por su grave afectación que tiene sobre el mundo.

Bibliografía

[1]  Gestión. (16 de febrero del 2022). Caso Repsol: desastre ecológico se esconde en el fondo del mar peruano tras el derrame. https://gestion.pe/peru/caso-repsol-desastre-ecologico-se-esconde-en-el-fondo-del-mar-peruano-tras-el-derrame-noticia/?ref=gesr

[2] Defensoría del Pueblo. (19 de enero del 2022). Defensoría del Pueblo: acciones desplegadas hasta el momento por Repsol son insuficientes ante magnitud de derrame de petróleo. https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-acciones-desplegadas-hasta-el-momento-por-repsol-son-insuficientes-ante-magnitud-de-derrame-de-petroleo/

[3] SPDA. (24 de enero del 2022). ¿Cuáles han sido las acciones del OEFA frente al derrame de petróleo de Repsol? https://www.actualidadambiental.pe/cuales-han-sido-las-acciones-del-oefa-frente-al-derrame-de-petroleo-de-repsol/

[4] MINAM. (22 de enero del 2022). Gobierno declara emergencia ambiental en la zona marino costera afectada por derrame de petróleo. https://www.gob.pe/institucion/minam/noticias/578533-gobierno-declara-emergencia-ambiental-en-la-zona-marino-costera-afectada-por-derrame-de-petroleo

[5] El Peruano. (5 de marzo del 2022). Sernanp rescató y recuperó más de 420 aves afectadas por el derrame de petróleo. https://elperuano.pe/noticia/140650-sernanp-rescato-y-recupero-mas-de-420-aves-afectadas-por-el-derrame-de-petroleo

[6] Mongabay. (27 de agosto del 2020). Nuevo informe indica que más de 400 derrames de petróleo afectaron la Amazonía peruana. https://es.mongabay.com/2020/08/informe-derrames-petroleo-amazonia-peruana/

[7] Organismos de Evaluación y Fiscalización Ambiental. (16 de enero de 2022). OEFA supervisa derrame de petróleo ocurrido en playa de Ventanilla. https://www.gob.pe/institucion/oefa/noticias/576729-oefa-supervisa-derrame-de-petroleo-ocurrido-en-playa-de-ventanilla

[8] Organismos de Evaluación y Fiscalización Ambiental. (24 de enero de 2022). Comunicado a la opinión pública. https://www.gob.pe/institucion/oefa/noticias/578779-comunicado

[9] Ojo Público (02 de febrero de 2022). ¡Ecocidio!: Sanciones y responsabilidad judicial tras la catástrofe ambiental en el caso La Pampilla. https://www.enfoquederecho.com/2022/02/02/ecocidio-sanciones-y-responsabilidad-judicial-tras-la-catastrofe-ambiental-en-el-caso-la-pampilla/#_ftn5

[10] SPDA. (01 de febrero de 2022). Derrame de petróleo en la costa peruana: puntos claves para entender el desastre ambiental. https://www.actualidadambiental.pe/derrame-de-petroleo-en-ventanilla-puntos-claves-para-entender-el-desastre-ambiental/#:~:text=%C2%BFQu%C3%A9%20zonas%20fueron%20afectadas%3F,139%20571%20m2%20de%20mar.

[11] Gestión (21 de febrero de 2022). Derrame de petróleo de Repsol: Unidad de Emergencias Ambientales de Naciones Unidas emitió su informe. https://gestion.pe/peru/derrame-de-petroleo-de-repsol-unidad-de-emergencias-ambientales-de-naciones-unidas-emitio-su-informe-repsol-rmmn-noticia/?ref=gesr

[12] Ius 360. (2 de julio de 2019). Procedimientos administrativos especiales: Los procedimientos administrativos trilaterales, de fiscalización y sancionadores.

[13] Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwiu4Y3kkb32AhXyQzABHQlmCYMQFnoECAoQAQ&url=https%3A%2F%2Fimg.lpderecho.pe%2Fwp–content%2Fuploads%2F2017%2F09%2FLEGIS.PE–Minjus–Gu%25C3%25ADa–pr%25C3%25A1ctica–sobre–el–procedimiento–administrativo–sancionador.pdf&usg=AOvVaw2aoW37dFft5mhnHZ7IHK7B). Lima.

[14] Zegarra Valdivia, D. Manual Derecho Administrativo 2 [Material del aula]. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, Perú.

[15] ídem

[16] ídem

[17] SPDA (20 de enero de 2022). Repsol insiste en que no es responsable del desastre ambiental en el mar peruano

[18] SPDA (25 de enero de 2022). ¿Cuales son las sanciones administrativas que recibiría Repsol ante el derrame de petróleo?

[19] ídem

[20] Ídem

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