Escrito por Rossmery Román Rojas, Felicia Ramos Gatty y Valeria Valenzuela Vernazza

Estudiantes de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú


Este es uno de los artículos más destacados del curso Medio Ambiente, Recursos Naturales y Derecho, a cargo del profesor Pablo Peña.

  1. INTRODUCCIÓN

El Acuerdo de Escazú, también conocido como Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, es un tratado pionero en protección ambiental desde un enfoque de derechos humanos. Es el primer acuerdo regional que contempla medidas para reconocer, proteger y promover los derechos de los defensores ambientales. Fue adoptado en Costa Rica en marzo del 2018, siendo firmado por 24 países y ratificado por 12 de ellos. De esta manera, entró en vigencia el 22 de abril del 2021.

No obstante, en Perú fue rechazado por el Congreso de la República en octubre del año pasado, pese a tener la aprobación del ejecutivo. Esto debido a que se ha generado un enorme debate al respecto, producto de campañas de desinformación, originando opiniones tanto a favor como en contra. Partiendo de ello, el presente trabajo pretende realizar un análisis de los aportes y las críticas en torno al Acuerdo de Escazú, con el fin de determinar si es realmente beneficioso para el Perú y si se requiere la implementación de políticas públicas para una efectiva protección ambiental.

  1. ANÁLISIS DEL ACUERDO DE ESCAZÚ

2.1. ¿Qué es el Acuerdo de Escazú y qué implica su ratificación?

El Acuerdo de Escazú es un tratado que se implementó, de acuerdo con su artículo 1, con el objetivo de “garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso a la información ambiental, la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible”.

Cabe precisar que todos estos derechos tienen base en otros instrumentos internacionales, como en el Principio 10 de la Declaración de Río adoptado en la Conferencia de ONU sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Asimismo, a nivel nacional, también están contenidos en leyes y reglamentos ambientales. En ese marco, en palabras de Mariano Castro, la importancia del acuerdo radica en que se reforzarán, de manera coherente, las capacidades de implementación a este desarrollo normativo, institucional y de gestión (2020). De este modo, es un instrumento poderoso para la resolución pacífica de conflictos socioambientales, para la adopción de decisiones informadas, participativas e inclusivas y para mejorar la rendición de cuentas, la transparencia y la buena gobernanza ambiental (Volker 2020: 11).

2.2.  Aportes del Acuerdo de Escazú en materia de protección ambiental para el Perú

Los aportes del Acuerdo de Escazú se pueden resumir en: los derechos de acceso, que incluyen el acceso a la información, el acceso a la participación y el acceso a la justicia; la protección a los defensores ambientales, pues procura implementar medidas de reconocimiento y protección de sus derechos; cooperación internacional, en tanto pretende brindar estrategias conjuntas para enfrentar los retos comunes de la región; y, complementariedad con instrumentos normativos nacionales, pues procura reforzar y mejorar la aplicación de las normas ambientales en el Perú.

2.2.1. Derechos de acceso

Los derechos fundamentales que giran en torno al Acuerdo de Escazú, también conocidos como los pilares de la democracia ambiental, son tres: información, participación y justicia. Surgen en virtud de la paradoja que entrelaza los derechos humanos con el ambiente: la necesidad de aprovechar los recursos naturales para satisfacer sus necesidades y, al mismo tiempo, la necesidad de que ese aprovechamiento sea a perpetuidad, vale decir, produciendo el menor desgaste posible (De los Ríos 2020: 46). Siendo así, la intervención de la ciudadanía se convierte en un factor indispensable para enfrentarla.

2.2.1.1. Acceso a la información

El acceso a la información es un elemento importante y obligatorio para una democracia ambiental participativa e inclusiva, ya que los ciudadanos podrán actuar en base a ella. Dicha obligatoriedad se sustenta, de acuerdo a los principios generales del derecho internacional ambiental, tanto desde el punto de vista de la ciudadanía como de los instrumentos de gestión (De los Ríos 2020: 49). En ese sentido, el Acuerdo de Escazú regula los derechos de acceso a la información en sus artículos 5 y 6.

En primer lugar, el artículo 5 establece que toda persona podrá acceder de forma oportuna y efectiva a información ambiental, haciendo un especial énfasis en la necesidad de facilitarla a los grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad, con el fin de garantizar las condiciones de igualdad. Además, señala que en caso sea denegada, el Estado deberá justificar las razones de tal excepción con los motivos de denegación establecidos en su legislación nacional, precisando también al solicitante que tiene derecho de impugnarla y recurrirla. En segundo lugar, el artículo 6 regula la generación y divulgación de información ambiental, y precisa que existe un deber estatal de generar y difundir información sobre asuntos ambientales de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible, comprensible y actualizada. Para ello, el Estado debe disponer de un sistema de información ambiental y un registro de emisiones y transferencia de contaminantes.

2.2.1.2. Acceso a la participación

El acceso a la participación es otro elemento importante de la democracia ambiental, pues los conflictos socioambientales visualizan deficiencias en la participación de la población, cuando las partes afectadas se sienten excluidas de procesos de toma de decisión y eligen la protesta o resistencia para hacer escuchar su voz (Volker 2020: 29). Frente a ello, el Acuerdo de Escazú regula en su artículo 7 la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales.

Este artículo establece que el acceso a la participación pública deberá darse de manera abierta e inclusiva, para lo cual los Estados deberán diseñar e implementar mecanismos de participación en procesos de toma de decisiones, revisiones, re examinaciones o actualizaciones relativas a proyectos y actividades. También pueden participar en asuntos de interés público, como disposiciones sobre el territorio, políticas, estrategias, programas, normas y reglamentos que tengan un impacto significativo en el medio ambiente.

2.2.1.3. Acceso a la justicia

El acceso a la justicia es una garantía esencial en una democracia ambiental, focalizada a la protección del debido proceso y el respeto al principio de igualdad y no discriminación en la impartición de justicia. El Acuerdo recoge este derecho en su artículo 8, regulando la posibilidad de impugnar o controvertir cualquier decisión judicial o administrativa que vulnere la conservación ambiental o los derechos de acceso a la información y participación (Volker 2020: 35-36). De esta manera, se busca fortalecer la efectiva tutela jurisdiccional que cada Estado asegura a todos sus ciudadanos, brindando especial resguardo en casos de materia ambiental.

En esa línea, el Acuerdo establece que los Estados tienen el deber de implementar, de acuerdo a su capacidad, órganos e instituciones encargados de velar por el cumplimiento del derecho al acceso a la justicia. Estos han de contar con autoridades y funcionarios instruidos en temas ambientales, que actúen con transparencia y credibilidad. Además, se habrán de disponer procedimientos eficaces y de bajo costo para la impugnación de decisiones; medidas cautelares para la prevención, cese o mitigación de daños ambientales; y mecanismos eficientes para la reparación de dichos daños ambientales en situaciones donde se hayan hecho efectivos (Carvajal 2019: 20-21).

Sobre estos derechos de acceso, es importante tener presente que diversas leyes y reglamentos especiales ya garantizan el acceso a la información, la partición y la justicia en el Perú. Por lo tanto, el aporte del tratado podría parecer innecesario y repetitivo a primera vista. No obstante, en la práctica peruana se ha evidenciado que no existe una adecuada difusión ni cumplimiento de la normativa interna, pues su promulgación se ha tomado como una simple formalidad o gesto político. Esto fue evidenciado en anteriores casos de conflictos medioambientales, donde, a pesar de contar con tal norma, no fue respetada. En suma, consideramos que se requiere de otros instrumentos jurídicos, tales como el Acuerdo de Escazú, que complementen y refuercen una efectiva aplicación e interpretación de los derechos de acceso.

2.2.2. Protección a los defensores ambientales

Los defensores de derechos ambientales son aquellos individuos que trabajan pacíficamente por la protección y conservación del medioambiente y los diversos componentes ambientales. Comúnmente, son líderes de comunidades indígenas, integrantes de otros movimientos de derechos humanos (Aguilar 2020: 70), periodistas que trabajan en cuestiones ambientales y relativas a la tierra, y miembros de ONGs que trabajan en temas socio ambientales y de derechos humanos. Su labor suele originarse de la injusticia, impunidad, corrupción, pérdida de medios de vida (bosques, animales, fuentes de agua), falta del ordenamiento territorial y falta de diligencia en las denuncias ambientales. Debido a las causas que defienden y los intereses particulares que colisionan con su activismo, sus acciones suelen ser criminalizadas y estigmatizadas. En los casos más extremos, son amenazados, acosados, hostigados, perseguidos, e incluso, asesinados.

Frente a esto, el Acuerdo de Escazú destaca por ser el primero de índole internacional que incluye disposiciones que reconocen y protegen a los defensores de derechos ambientales (Barrios 2020: 122). El artículo 4 establece que cada Estado-parte “garantizará un entorno propio para el trabajo de las personas, asociaciones, organizaciones o grupos que promuevan la protección del medio ambiente, proporcionándoles reconocimiento y protección”. Esto resulta concordante con lo que estipula el Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021 y el Pacto de Madre de Dios.

Adicionalmente, el artículo 9 dispone mecanismos de protección específicos, dirigidos a permitir que los defensores ambientales “puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad”. El primer inciso de este artículo señala que los Estados deberán tomar “medidas adecuadas y efectivas para reconocer, proteger y promover todos los derechos de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales”, incluyendo el derecho a la vida, integridad personal, libertad de opinión, reunión y asociación pacíficas, entre otros. El segundo inciso garantiza la adopción de “medidas apropiadas, efectivas y oportunas para prevenir, investigar y sancionar ataques, amenazas o intimidaciones que los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales puedan sufrir”.

Claramente, estos artículos suponen un gran aporte a la protección de los defensores ambientales, pues no solo aseguran el respeto a sus derechos, sino que también proveen medidas de respuesta en caso estos se vean vulnerados. Esto es particularmente importante para todos los países de Latinoamérica, pues son considerados la región más insegura para el accionar de los defensores, registrando altos números de atentados mortales, campañas de desprestigio y excesiva represión policial durante manifestaciones pacíficas (Barrios 2020: 116).

Esto es especialmente relevante en el Perú, ya que los defensores ambientales enfrentan diversas amenazas tales como el acoso, hostigamiento, amenazas de muerte personales y familiares, asesinatos, calumnias, criminalización, etc. Para resaltar algunas cifras, el Perú ocupa el cuarto lugar en la lista de países más peligrosos para ser defensor ambiental, pues en los últimos 15 meses, 10 defensores ambientales fueron asesinados. Asimismo, solo en el año 2020, se ha registrado el asesinato de 5 defensores ambientales en la Amazonía, quienes luchaban mayormente contra la minería ilegal, agroindustria, explotación forestal y cultivos ilegales. De igual forma, de acuerdo a la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, desde el 2002, al menos 960 personas han sido criminalizadas por defender y promover los derechos humanos. De ellas, 538 fueron criminalizadas en el contexto de las protestas sociales.

Frente a ello, el Perú tomó acciones para garantizar el respeto a la protección de defensores ambientales. De esta forma, se emitieron los siguientes documentos normativos: Plan Nacional de Derechos Humanos (2018-2021), Protocolo para garantizar la protección de personas defensores de Derechos Humanos (2019), Registro sobre situaciones de riesgo de personas defensoras de Derechos Humanos y sus respectivos lineamientos para funcionamiento del mismo, Lineamientos de Intervención Defensorial frente a casos de defensores y defensoras de Derechos Humanos, Mecanismo para la prevención, protección y acceso a la justicia de las personas defensoras de derechos humanos, y el Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos (2021-2025).

Sin embargo, estas normas no se están trasladando efectivamente a la realidad. El incumplimiento se evidencia a través de aspectos tales como: el poco cumplimiento de la ley por parte de los ciudadanos, la desatención de las denuncias ambientales, la corrupción de funcionarios públicos, la falta de persecución de delitos con una mirada integral e interdisciplinaria, la falsa información para mostrar “voluntad política” en el abordaje del problema, la pseudo voluntad política que no se traduce en presupuesto y logística, etcétera. En conclusión, no se resuelven los conflictos que originan situaciones de riesgos para defensores y defensoras. [Continúa leyendo aquí]