Fiorella Quispe y Eliane Zambrano
Estudiantes de Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú
Este es uno de los artículos más destacados del curso Medio Ambiente, Recursos Naturales y Derecho, a cargo del profesor Pablo Peña.
1. Introducción
En cuestiones de protección al consumidor existe asimetría informativa, dado el complejo proceso de producción sobre el cual el consumidor no está en la capacidad de conocer. El hecho de involucrar Organismos Vivos Modificados hace que la brecha entre la producción y lo que conoce el consumidor se haga más amplia. Para solucionar esta cuestión, los ordenamientos han formulado 3 sistemas: el etiquetado obligatorio de productos que contienen transgénicos, el etiquetado voluntario y el etiquetado negativo, es decir, señalar que el producto no contiene insumos transgénicos. Siguiendo la línea europea, el Perú ha optado por el etiquetado obligatorio; sin embargo, como veremos a continuación, este deber aún no ha sido implementado.
2. ¿Qué es un producto transgénico?
Los Organismos Vivos Modificados (OVM) “son los organismos –sean estos plantas, semillas, frutos, animales, bacterias, etc.– cuyo genoma ha sido modificado por el ser humano. El material genético de estos organismos es alterado introduciéndoles uno o más genes de otro organismo no emparentado con él” [1]. Asimismo, según el Glosario de la Ley de Prevención de Riesgos Derivados del Uso de la Biotecnología – Ley No. 27104, se trata de “cualquier organismo vivo que contenga una combinación nueva de material genético obtenida mediante la aplicación de la biotecnología moderna” [2].
Del mismo modo, se entiende como producto derivado, según la misma norma, “la molécula, combinación o mezcla de moléculas naturales, incluyendo extractos crudos de organismos vivos o muertos de origen biológico, provenientes del metabolismo de seres vivos”. Asimismo, según el Glosario de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, de México, “son aquellos en los que hubieren intervenido organismos vivos modificados como insumos en su proceso de producción, incluyendo sus extractos, siempre que no contengan en su composición para su comercialización OVMs y que, por ello, no tienen la capacidad de transferir o replicar su material genético” [3]. Comprenden determinadas vacunas, medicamentos, aditivos de alimentos y otros muchos alimentos elaborados, envasados o en conserva. Pueden incluir también derivados del maíz o la soja utilizados en muchos alimentos.
En la actualidad, hay aún escepticismo en la población con respecto a la inocuidad de los OVM. Ha habido y se sigue desarrollando estudios para demostrar si son perjudiciales o no para la salud humana, hubo estudios que concluyeron que no significan riesgo para la salud, pero dado que aún existe la incertidumbre social, se han tomado ciertas medidas legislativas, como la que procederemos a explicar en adelante (artículo 37 de la Ley No. 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor). Dichas medidas responderían al principio precautorio del derecho ambiental (adopción de medidas ante sospechas fundadas sobre ciertos productos, servicios, tecnologías, proyectos que puedan significar un riesgo para la salud o ambiente) y al principio pro consumidor que sigue el ordenamiento peruano (el cual busca un fin tuitivo o proteccionista al consumidor justificado en la asimetría informativa existente en el mercado).
3. Protección a consumidores de alimentos con componentes transgénicos
El Derecho de Protección al Consumidor es la especialidad encargada de velar por la defensa de los consumidores o usuarios de los distintos bienes y servicios ofrecidos en el mercado. En todo intercambio comercial, una de las partes, el proveedor, tiene mayor y mejor información sobre el bien o producto que ofrece, teniendo así ventaja sobre el consumidor, razón por la cual según el Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código) se establecen parámetros sobre diversos deberes y derechos a respetarse en toda actividad donde se propicie una relación de consumo. Asimismo, la entidad competente para revisar controversias materia del Derecho de Protección al Consumidor es el INDECOPI (Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual), a través de su Órgano Resolutivo de Procedimientos Sumarísimos, Comisión y Sala de Protección al Consumidor.
El Derecho del Consumidor pretende, precisamente, disminuir el grado de asimetría informativa existente, indicando a los proveedores que cumplan con brindar efectivamente los productos o servicios en las condiciones que ofrecen, con proporcionar toda la información relevante, con garantizar la calidad de sus productos, entre otros deberes, velando en todo momento por la salud y seguridad de los ciudadanos. Ello está expresamente reconocido e indicado en la Constitución de nuestro país:
Constitución Política del Perú
Artículo 65.- Protección al consumidor
El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la población.
Ahora bien, en el Código se ha establecido una sección diferenciada referida a la protección de consumidores con respecto a los alimentos. Acorde a la norma, los proveedores de productos alimenticios tienen el deber de velar por la inocuidad de estos, en salvaguardia de la salud de los consumidores frente a riesgos relacionados a enfermedades que se puedan contraer por la ingesta de tales productos [4]. Para ello, se establece el deber de información, según el cual los proveedores deben mencionar en el etiquetado de sus productos las características de estos, de forma clara y oportuna, reflejando su naturaleza real con el fin de no inducir a error al consumidor y pueda realizar adecuadamente su decisión de adquirir o no el producto.
Por esa razón, por ejemplo, se implementó este año la Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para Niños, Niñas y Adolescentes, junto a su Reglamento y Manual, mediante los cuales se estableció la obligación de consignar advertencias publicitarias (octógonos) en diversos productos alimenticios industrializados que señalen que el referido producto es alto en grasas, azúcares o sodio, en concordancia con el artículo 36 del Código. Así, mediante esta política no se pretende evitar que los consumidores adquieran dichos productos, dado que estos tienen total libertad de decisión para escoger entre la diversidad de ofertas existentes en el mercado, sino más bien lo que se desea es que tengan a su disposición de manera previa la información relevante sobre los productos, de manera que puedan realizar una elección consciente y adecuada.
Es el mismo razonamiento el que se desea seguir con respecto a los alimentos que tienen en su composición insumos transgénicos. En el artículo 37 del Código se establece expresamente que cuando se ofrezca un alimento que incorpore componentes genéticamente modificados aquello debe estar consignado en la etiqueta.
Artículo 37.- Etiquetado de alimentos genéticamente modificados
Los alimentos que incorporen componentes genéticamente modificados deben indicarlo en sus etiquetas.
Como podemos advertir, existe obligación legal referida al deber de información de los proveedores referido a la composición de alimentos que poseen componentes genéticamente modificados. Ello debido precisamente al debate iniciado sobre la inocuidad de este tipo de alimentos, y condiciéndose al deber general de información:
Artículo 2.- Información relevante
2.1. El proveedor tiene la obligación de ofrecer al consumidor toda la información relevante para tomar una decisión o realizar una elección adecuada de consumo, así como para efectuar un uso o consumo adecuado de los productos o servicios.
2.2. La información debe ser veraz, suficiente, de fácil comprensión, apropiada, oportuna, fácilmente accesible, debiendo ser brindada en el idioma castellano.
2.3. Sin perjuicio de las exigencias concretas de las normas sectoriales correspondientes, para analizar la información relevante se tiene en consideración a toda aquella sin la cual no se hubiera adoptado la decisión de consumo o se hubiera efectuado en términos substancialmente distintos. Para ello se debe examinar si la información omitida desnaturaliza las condiciones en que se realizó la oferta al consumidor.
2.4. Al evaluarse la información, deben considerarse los problemas de confusión que generarían al consumidor el suministro de información excesiva o sumamente compleja, atendiendo a la naturaleza del producto adquirido o al servicio contratado
Así, de igual manera que en el caso del artículo 36, lo que se busca con el artículo 37 no es evitar o prohibir la adquisición de alimentos que contienen componentes modificados, sino informar al consumidor sobre esta característica y este, informado, decida si efectúa o no la compra del producto.
No obstante, el artículo 37 establece un deber mas no se indican las condiciones o términos a seguir para cumplir con lo ordenado. En el caso del artículo 36 se publicó un Reglamento y un Manual, los cuales brindaron todo el detalle necesario para la correcta implementación de los octógonos que debían indicar si un producto contenía alto contenido en azúcar, grasas o sodio. Sin embargo, en el caso del artículo 37 no existe a la fecha algún Reglamento, pese a que en la Tercera disposición final del Código se indica lo siguiente:
TERCERA.- Reglamentación posterior
En el plazo de ciento ochenta (180) días calendario contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el Poder Ejecutivo expide las disposiciones reglamentarias de lo dispuesto en el artículo 37; (…)
De ese modo, advertimos que debía implementarse un Reglamento que complemente lo estipulado en el artículo 37 a los 180 días (6 meses) de entrada en vigencia del Código. El Código entró en vigencia en el año 2010, y a la fecha, año 2019, no contamos aún con tal reglamento que apoye el cumplimiento del deber de información de productos alimenticios con contenido genéticamente modificado. Hubo propuestas de reglamentos, uno dado por INDECOPI, ninguno aceptado por dudas sobre su contenido (uno incluyó la regulación a través de umbrales a cumplir, pero no se llegó a un acuerdo dado que la norma no los contempla), e incluso en el año 2012 se dio una demanda (garantía constitucional de acción de cumplimiento) interpuesta por el Instituto Legal del Ambiente y Desarrollo Sostenible del Perú contra la Presidencia del Consejo de Ministros para que se ordene el inicio a trámite para la aprobación del reglamento, pero a la fecha no ha habido resultado.
Pese a ello, la falta de reglamento no puede alegarse por las empresas y proveedores de este tipo de alimentos para omitir incluir en el etiquetado de estos la información correspondiente a su contenido. INDECOPI indicó que la aplicación del artículo 37 era inmediata por estar vigente el Código, no pudiendo alegarse un condicionamiento por la falta de reglamento, razón por la cual se optó por sancionar a diversas empresas que incumplían con informar. Se siguió este razonamiento en las Resoluciones No. 2625-2018/CC2, 2626-2018/CC2 y 2811-2018/CC2, donde se advirtió que en el etiquetado de diversos productos en Bolivia, Ecuador y Brasil se indicaba que constaban con contenido transgénico [6], pero dicha información se omitía en Perú, y en la Resolución No. 2304-2019/SPC, donde la Sala de Protección al Consumidor estableció que basta que un alimento contenga un componente genéticamente modificado, sin importar el porcentaje, ello debe ser informarse en el etiquetado [7]. Asimismo, un problema que se advirtió fue que, como no hay parámetros sobre el etiquetado, las empresas optaban por indicar en letras bastante pequeñas que sus productos contenían “OGM” (organismos genéticamente modificados), lo cual generó contingencias en los consumidores promedio por normalmente desconocer tales siglas, no pudiendo advertir correctamente el contenido de alimentos modificados, sobre todo al indicarse junto a demás texto de difícil comprensión por la tecnicidad del mismo (ingredientes con nombres químicos).
El etiquetado en este ámbito, para La Peña, “se constituye en un mecanismo desarrollado dentro de las políticas de bioseguridad y de seguridad alimentaria cuyo propósito principal es ofrecer información a los consumidores, en relación con ese OVM o producto derivado de OVM, que ya están utilizando o estén considerando adquirir.” [8]. Así, se recalca el derecho a la información del consumidor y de elegir qué productos desea consumir. En este punto, “el ejercicio de este derecho puede atender a razones que no son exclusivamente referidas a la sanidad alimentaria del producto, sino que pueden fundamentarse en razones de otra índole, incluidas en el ámbito de libertad del individuo” [9]. Esto implica que no necesariamente debe alegarse a cuestiones sanitarias para justificar la necesidad de brindar información a los consumidores, sino que estos deben tener la información que consideran necesaria para tomar decisiones según sus propios criterios.
En ese sentido, notamos que pese a existir el mandato de implementarse un reglamento, e incluso al haberse interpuesto una acción de cumplimiento frente a la negativa, seguimos sin tener reglamento a la fecha.
- Recomendaciones
Es clara la obligación de emitir un reglamento sobre el etiquetado de alimentos que contengan ingredientes transgénicos. Como ya se ha narrado, el mecanismo legal usado fue una acción de cumplimiento; pese a ello la respuesta del ejecutivo ha sido nula. Por otro lado, dada la cantidad de propuestas existentes a nivel internacional sobre el etiquetado, y la propuesta dada por INDECOPI, consideramos que no es un problema de diseño de la norma, sino de decisión política. Frente a este caso, se sugiere el mismo mecanismo, pero alegando la afectación de derechos fundamentales. Es decir, no un mero incumplimiento del deber, sino la afectación de derechos de las personas (consumidores) por la omisión de reglamentar. Consideramos prudente alegar derechos directamente referidos al caso, como el derecho a la información desarrollado en el artículo 2 del Código. Cabe recordar que ese derecho está recogido en las Directrices para la Protección del Consumidor en la Resolución 39/248 de la Asamblea General de la ONU.
De esta forma, la obligación de reglamentar se llena de contenido, lo cual hace que la materia del caso sea reconsiderada como una de carácter fundamental. Finalmente, podemos notar que en el caso, una acción de cumplimiento no pudo lograr que la autoridad actúe de manera efectiva , de modo que se necesitarán mecanismos políticos como la negociación entre los gremios involucrados y el activismo político para lograr resultados efectivos.
- Conclusiones
No puede concluirse ni aseverarse aún que un alimento transgénico deba clasificarse como perjudicial, dañino o inocuo, dado que aún no hay certeza sobre ello. Por esa razón, está en esfera de los consumidores decidir si adquirirán productos que contengan alimentos modificados o no, pero para que esa decisión sea posible se debe cumplir con el deber de información, contemplado en el Código de Protección y Defensa del Consumidor.
De esta manera, si bien en Perú no contamos aún con el reglamento al artículo 37 del Código de Protección y Defensa del Consumidor donde se establezcan mínimos tolerados o umbrales en los que no es obligatorio informar (a diferencia de otros países donde sí se ha regulado adecuadamente sobre el deber de información con respecto a alimentos genéticamente modificados), ello no es una excusa o justificación para faltar al deber de información, por lo que si un proveedor incluye un alimento modificado, sin importar porcentaje o cantidad, debe informarlo para que el consumidor tenga consciencia de ello y lo tome en cuenta al momento de adquirir los productos.
Referencias:
[1] Delgado, D. (2015). Regulación de los Transgénicos en el Perú (1ª ed.). Lima, Perú: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA).
[2] Congreso de la República del Perú. (07 de mayo de 1999). Ley de Prevención de Riesgos Derivados del Uso de la Biotecnología. [Ley No. 27104].
[3] Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de México. (18 de marzo de 2005). Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.
[4] Congreso de la República. (01 de setiembre de 2010). Código de Protección y Defensa del Consumidor. [Ley No. 29571]
[5] Congreso de la República. (01 de setiembre de 2010). Código de Protección y Defensa del Consumidor. [Ley No. 29571]
[6] Mayor información en https://servicio.indecopi.gob.pe/buscadorResoluciones/proteccion-consumidor.seam
[7] Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi). (30 de octubre de 2019). Resolución No. 2304-2019/SPC
[8] La Peña, I. (2004). El principio precautorio en el contexto de la organización mundial del comercio. In I. La Peña (Ed.), Genéticamente modificado: Principio precautorio y del consumidor en el Perú (pp. 39–44). Lima, Perú: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA).
[9] La Peña, I. (2004). Desde la perspectiva del consumidor. In I. La Peña (Ed.), Genéticamente modificado: Principio precautorio y del consumidor en el Perú (pp. 49–88). Lima, Perú: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA).
