Comentarios a la técnica de la Ley Penal en Blanco en el estudio de los delitos ambientales [*]

(Foto: actualidadambiental.pe)

Por Oscar Andry Tarazona ex coordinador general del Equipo de Derecho Ambiental y fundador de Conexión Ambiental

Introducción

El Perú cuenta con una Política Nacional del Ambiente al 2030 que tiene como objetivo la protección del ambiente a través de la recuperación de los bienes y servicios ecosistémicos para poder asegurar el bienestar de la población.  De acuerdo con la mencionada política, una de las causas del problema de la pérdida de biodiversidad, se debe a la presencia de las actividades ilegales e informales de aprovechamiento de la biodiversidad biológica, que se muestra por los más de 1500 delitos por año, por actividades ilegales contra el ambiente y los recursos naturales reportados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), con información de la Policía Nacional del Perú, en los años 2016 y 2017[1]

Al respecto, resulta medular comprender a los delitos ambientales al ser actividades ilegales en ascenso en el país. El concepto de delito se encuentra previsto en el artículo 11° del Código Penal y teniendo en cuenta su definición, se entiende al delito ambiental como aquella conducta (acción u omisión) contraria al ordenamiento jurídico en tanto busca vulnerar el bien jurídico ambiente. En el ordenamiento jurídico penal, los delitos ambientales se encuentran tipificados en el Título Décimo Tercero (XIII) del Libro Segundo del Código Penal[2]

En ese sentido, los delitos ambientales son todas aquellas actividades penadas por ley que pueden alterar o dañan gravemente al ambiente, sus procesos ecológicos o sus componentes (USAID, s.f.). Como bien indica, la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL) y el PNUMA, los delitos ambientales constituyen una amenaza, que está creciendo con rapidez, para el ambiente, los ingresos procedentes de recursos naturales, la seguridad de los Estados y el desarrollo sostenible (Nellemann, C.et al., 2014, p.7).

Aproximaciones a la técnica de la Ley Penal en Blanco en los delitos ambientales

En el Perú, el Código Penal no efectúa una tipificación cerrada de los delitos ambientales y ello se debe a la cambiante realidad científica y social, que conduce a tener que valorar circunstancias mutantes que atentan o lesionan bienes jurídicos, como es el ambiente, difíciles de encasillar en un precepto penal.

Ciertamente, una de las características más relevantes de los delitos ambientales es el uso de la técnica de la Ley Penal en Blanco (en adelante, LPB), término que fue utilizado por primera vez por el autor Binding (en 1872) para referirse a un peculiar grupo de normas penales que, aunque señalaban la sanción, su presupuesto se encontraba en violaciones a regulaciones de las autoridades administrativas (Luzón, 1996, citado en Zúñiga, 2013, pp.161-162).

Al respecto, coincidimos con la jurista colombiana Angela Amaya (2013), quien señala que al realizar la LPB, la actividad de remisión a la normativa administrativa se permite mantener una protección del ambiente de manera actualizada (p.282). Por su parte, Muñoz et al. (2013), afirma que la LPB se caracteriza por ser empleada en sectores sometidos a una regulación cambiante, en los que se aplica el Derecho Administrativo, rama del derecho que se aplica para armonizar intereses aparentemente contrapuestos, como el desarrollo económico y la protección del ambiente. Por tal razón, se afirma que en la LPB existe “una relación accesoria del Derecho Penal respecto al Derecho Administrativo Ambiental, ya que se hace una remisión a normas de carácter extrapenal – administrativas- para completar el supuesto de hecho que constituye el tipo” (Andaluz, 2016, p. 775).

De acuerdo con la jurista costarricense en Derecho Penal, Sandra Zúñiga, estamos frente a una LPB, cuando una parte de su estructura ordinaria (una parte del supuesto de hecho) no forma parte de la propia ley, sino que se remite a otra norma distinta.  Es decir, son leyes que requieren necesariamente de complemento (2013, p. 162), pues son aquellas que no definen – o solo ofrecen algún rasgo característico – la conducta constitutiva del delito y remiten a su configuración a lo que establezcan las normas con rango de ley o normas de menor rango (como son los reglamentos y resoluciones que son dictadas directamente por el Gobierno) (Esteve, 2008, p.115).

En ese sentido, la LPB “es aquella norma en la que se indica la sanción aplicable a una conducta típica, pero no se describe completa y detalladamente el supuesto de hecho ni las conductas prohibidas”, razón por la cual, se hace remisión a otras leyes (penales o extrapenales) o normas de rango inferior (Baldomino,2009, p.125). Se diferencia de las normas penales completas, las cuales, dentro del mismo enunciado contiene la totalidad del supuesto de hecho y la consecuencia jurídica (Muñoz et al., 2013, p.31).

Es cierto que la aplicación de la técnica de la LPB genera una excepción al principio de legalidad en materia penal que se justifica cuando se trata de materias como la ambiental, de gran densidad y complejidad técnica, que no puede abordarse con la necesaria concreción de las leyes penales (Esteve, 2008, p.116), por lo tanto, las entidades de la administración de justicia están en condiciones de remitirse a otras normas extrapenales para la concreta determinación del tipo (Andaluz, 2016, p.775). Por ende, la potestad legislativa es parcialmente delegada al Poder Ejecutivo, el cual está compuesto por Ministerios y Organismos Públicos Especializados en materia ambiental (Zegarra, 2019, p.48).

Para respetar el principio de legalidad en materia penal, la remisión a ordenamientos extrapenales para determinar el complemento normativo tendría que cumplir los siguientes requisitos (Amaya, 2013, pp.285-286):

  • Que se preserve la reserva de ley en la descripción del núcleo esencial de la conducta prohibida. La definición de este aspecto no puede dejarse a la norma complementaria, sea esta de forma escrita o de derecho consuetudinario. Tampoco son admisibles los “tipos en blanco al revés”, en los cuales la norma complementaria define la sanción.
  • Que la norma complementaria sea siempre preexistente a la conducta.
  • Que la norma complementaria defina con claridad los aspectos que no definió el tipo en blanco.

Si bien no es requisito específico, se debe considerar la adecuada publicidad de la norma de complemento (Monroy, 2007, p.34), así también, resulta importante que exista concordancia en la regulación administrativa y ambiental, de manera que lo permitido en un sector no vaya a ser prohibido en otro (Amaya, 2013, p. 286).

A manera de ejemplo, se detalla el tipo penal del delito de contaminación, de acuerdo con el artículo 304 del Código Penal:

El que, infringiendo leyes, reglamentos o límites máximos permisibles, provoque o realice descargas, emisiones, emisiones de gases tóxicos, emisiones de ruido, filtraciones, vertimientos o radiaciones contaminantes en la atmósfera, el suelo, el subsuelo, las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, que cause o pueda causar perjuicio, alteración o daño grave al ambiente o sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de seis años y con cien a seiscientos días-multa.

Si el agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad no mayor de tres años o prestación de servicios comunitarios de cuarenta a ochenta jornadas.

De acuerdo con el tipo penal señalado, podríamos afirmar que un delito de contaminación se configura cuando el hecho cometido por el agente cause o pueda causar perjuicio, alteración o grave daño a sus bienes jurídicos (al ambiente o sus componentes, la calidad ambiental y la salud ambiental) debido a que ha infringido o vulnerado i) leyes ambientales, o sus reglamentos ambientales y ii) los límites máximos permisibles establecidos de acuerdo a ley.

Como se observa, el artículo 304 no define la contaminación, por lo que se tendrá que remitir a normas penales o extrapenales usando la técnica de la Ley Penal en Blanco. La legislación ambiental regula diversos sectores, cada uno cuenta diversas normas sectoriales que manejan su propia definición de contaminación, por lo que no es una concepción uniforme (Lamadrid, 2011, p.195). Esta situación genera que el Ministerio Público, como titular de la acción penal, establezca la definición que considere más adecuada al tipo penal. Sin perjuicio de ello, un aspecto medular que coinciden las normas es que la contaminación ambiental se produce cuando se supera los límites máximos permisibles o que permanecen por un tiempo tal, que hace que el medio receptor adquiera características diferentes a las originales, resultando perjudicial para el bien jurídico que tutela (Andaluz, 2016.p.786).

A manera de cierre, dada la complejidad, interdisciplinariedad y constante cambio de la materia ambiental, el Derecho Penal tiene que remitirse a normas administrativas específicas para completar el contenido del tipo penal. De lo contrario, si el tipo penal estuviese completo por sí mismo, podría convertirse en un figura rígida e inadecuada, perjudicando así a las necesidades de la protección ambiental.

[*] Este artículo tiene como base el informe de suficiente profesional para optar el título de abogado que realizó el autor en agosto de 2022. Para más información, se encuentra el informe al través del siguiente enlace: https://bit.ly/3xPSPBs

[1] Aprobado por Decreto Supremo N°023-2021-MINAM.

[2] Aprobado mediante Decreto Legislativo N° 635, y modificado por la Ley N° 29263, publicado el 02 de octubre de 2008 (Ipenza, 2018, p.28). Posteriormente, fue modificado por los decretos legislativos como el 1102 (publicado el 29 de febrero de 2012), que incluyó el delito como el de minería ilegal, y el 1237 (publicado el 26 de septiembre de 2016), que aumentó las penas en delitos ambientales con el crimen organizado.

Referencias:

Amaya. A. (2013). El delito ambiental como tipo penal en blanco. En M.P, García y O. Amaya. Derecho Sancionatorio Ambiental (1.a ed., pp.273-317). Universidad Externado de Colombia.

Andaluz, C. (2016). Manual de Derecho Ambiental. (5.a ed.). Editorial Iustitia S.A.C.

Baldomino, R. (2009). (Ir) retroactividad de las modificaciones a la norma complementaria de una Ley Penal en Blanco. Política Criminal. Revista Electrónica Semestral de Políticas Públicas en Materia Penal. Santiago, 4, (7), 125 – 150. https://bit.ly/3RqJHdv

Esteve, J. (2008). Derecho del medio ambiente. Ediciones Jurídicas Sociales, S.A.

Ipenza, C. (2018). Manuel de Delitos Ambientales: Una herramienta para operadores de justicia ambiental. Derecho, Ambiente y Recursos Naturales. https://bit.ly/3Sb3RJn

Lamadrid, A. (2011). El derecho penal ambiental en el Perú: ¿realidad concreta o simbolismo práctico? Grijley.

MINAM. (s.f.). Aprueban la Política Nacional del Ambiente al 2030. Gobierno del Perú. https://www.gob.pe/institucion/minam/normas-legales/2036880-023-2021-minam

Monroy, M. (2007). El tipo penal en blanco y el principio de legalidad. Facetas Penales.

Nellemann, C., Henriksen, R., Raxter, P., Ash, N., Mrema, E. (2014). La crisis de delitos contra el medio ambiente – Amenazas al desarrollo sostenible procedentes de la explotación y el comercio ilegales de recursos forestales y de la fauna y flora silvestre. Una evaluación de respuesta rápida del PNUMA. UNEP/PNUMA. https://bit.ly/3xLCD43

USAID. (s.f.). Delitos ambientales. https://bit.ly/3dGlbXL

Zegarra, F. (2019). La aplicación de la Ley Penal en Blanco en el Perú: Rol del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental y el Ministerio Público. [Tesis de pregrado, Universidad Antonio Ruiz de Montoya]. Repositorio Universidad Antonio Ruiz de Montoya. https://bit.ly/3LNW5TC

Zúñiga, S. (2013). Cuando las normas penales en blanco vulneran el principio de legalidad. Revista De Derecho, (8), 161–182. https://www.camjol.info/index.php/DERECHO/article/view/985

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