Escrito por: Mijael Jesús León de la Cruz. Estudiante del duodécimo ciclo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente, se desempeña como practicante preprofesional en el Estudio Simons & De Noriega. Integra la Comisión de Publicaciones del Equipo de Derecho Mercantil (EDM) y ha ejercido el cargo de director ejecutivo de la asociación civil Círculo de Derecho Administrativo (CDA).
El Estado, en ejercicio de su Ius Puniendi –“derecho a castigar” o “derecho a imponer sanciones”–, cuenta con la facultad atribuida para imponer una pena o una medida de seguridad. Como señala Medina (2007), este derecho “ha adquirido rango constitucional y se integra por un sistema de principios, denominados limitativos al derecho de castigar, mediante los cuales se logra introducir una ‘barrera’, ante posibles arbitrariedades” (p. 88).
En esa línea, este principio se estructura en dos grandes ámbitos: (i) el ámbito penal, que implica la imposición de sanciones como penas, multas u otras, derivadas de la comisión de delitos; y (ii) el ámbito administrativo, que consiste en la imposición de sanciones sin llegar al proceso penal, cuyas sanciones pueden incluir multas administrativas, revocación de títulos habilitantes, suspensiones u otras.
En este artículo, abordaremos el ámbito administrativo, cuando la Administración Pública, ante una posible infracción de normas sectoriales en áreas como salud, medioambiente u otras, interviene mediante medidas correctivas y sanciones para detener o castigar la infracción. Para ello, las autoridades competentes actúan como fiscalizadores y, si se confirma el incumplimiento, cuentan con la potestad de iniciar el procedimiento administrativo sancionador correspondiente.
De esta manera, específicamente, abordaremos el Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) aplicado por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin). Para ello, primero se analizarán sus funciones y potestades, así como el marco normativo que regula su facultad sancionadora, compuesto por la Resolución de Consejo Directivo N°208-2020-OS/CD, “Reglamento de Fiscalización y Sanción de las actividades energéticas y mineras a cargo de Osinergmin”, y el Decreto Supremo N°004-2019-JUS, “Texto Único Ordenado de la Ley N°27444, Ley de Procedimiento Administrativo General».
1. ¿Qué es el Osinergmin?
De manera breve, y conforme a los artículos 1° y 2° de la Ley N°26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía – OSINERG, podemos señalar que se trata del organismo encargado de regular, supervisar y fiscalizar las actividades en los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería. Su función principal es vigilar a personas jurídicas y naturales involucradas en estos sectores, formando parte del Sistema Supervisor de la Inversión en Energía. Además, cuenta con autonomía funcional, técnica, administrativa, económica y financiera.
En este contexto, el Osinergmin supervisa el cumplimiento normativo y técnico en los subsectores mencionados, así como la aplicación de las normas legales y técnicas relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente en el desarrollo de dichas actividades.
2. La Actividad de Fiscalización del Osinergmin
La actividad de fiscalización abarca actos de investigación, supervisión, control e inspección del cumplimiento de obligaciones, prohibiciones y limitaciones impuestas al Agente Fiscalizado, derivadas de normas legales o reglamentarias, contratos de concesión con el Estado y medidas administrativas del regulador, y se realiza con un enfoque de cumplimiento normativo, prevención y gestión del riesgo, y protección de bienes jurídicos en el sector energético y minero, bajo la competencia del Osinergmin.
2.1. ¿Qué actividades son fiscalizables por el Osinergmin?
De conformidad con los artículos 5° y 6° de la Resolución de Consejo Directivo N°208-2020-OS/CD, Reglamento de Fiscalización y Sanción de las actividades energéticas y mineras a cargo del Osinergmin, las actividades que se rigen a su competencia son cuatro:
- Electricidad: generación; transmisión; distribución y comercialización; planificación, programación y despacho económico del SEIN.
- Gas natural: exploración; explotación y producción; procesamiento; almacenamiento; transporte por red de ductos; distribución por red de ductos; comercialización.
- Hidrocarburos líquidos: exploración; explotación y producción; procesamiento y refinación; almacenamiento; transporte; distribución y comercialización.
- Minería: exploración; explotación; beneficio; transporte minero; almacenamiento de concentración de minerales.
2.2. ¿Quiénes son los participantes del proceso de fiscalización?
- Autoridad de Fiscalización (Administración Pública): dirige las actividades de fiscalización, ya sea directamente o mediante Fiscalizadores. Debe garantizar que la fiscalización se desarrolle con diligencia, responsabilidad y respeto a los derechos del Agente Fiscalizado.
- Agentes Fiscalizados (administrados): toda persona natural, jurídica u otro ente de derecho público o privado que ejerza actividades en el sector energético o minero y se encuentre, conforme a la normativa vigente, en el ámbito de competencia del Osinergmin. Cuentan con el derecho a ser informados sobre el objeto, sustento legal y, de ser previsible, el plazo estimado de la fiscalización, así como de sus derechos y obligaciones.
2.3. Etapa de fiscalización
En todas las actividades bajo su ámbito de supervisión, el Osinergmin verifica el cumplimiento de las obligaciones legales y técnicas relacionadas con la seguridad de la infraestructura, las instalaciones y la gestión de seguridad en las operaciones. Para ello, cuenta con la facultad de realizar las siguientes acciones en el ejercicio de su función fiscalizadora:
- Requerir documentación:
- Interrogar:
- Realizar inspección
- Disponer pericias
- Utilizar equipos
- Ampliar la fiscalización
- Solicitar información y cruzar data
3. ¿Cómo inicia el procedimiento administrativo sancionador?
El procedimiento administrativo sancionador, como señala Guzmán Napurí (2013), “se inicia siempre de oficio por parte de la entidad instructora, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades, o a través de una denuncia” (p. 688).
En términos simples, este procedimiento comienza formalmente con la apertura de una investigación, que puede iniciarse de oficio o a instancia de parte. Esto significa que, ya sea por la detección directa de una posible infracción (por ejemplo, mediante una inspección) o a partir de una denuncia, la autoridad competente emite un acto administrativo de inicio
3.1. Actuaciones previas de investigación
La Autoridad Instructora puede llevar a cabo actuaciones adicionales de investigación, averiguación e inspección para determinar las acciones a adoptar, e incluso imponer en cualquier momento las medidas administrativas correspondientes en el ejercicio de sus funciones.
Una vez concluidas estas acciones, se emite el Informe de Instrucción, documento en el que se evalúan las acciones realizadas durante la fiscalización y, en su caso, las actuaciones preliminares efectuadas. En este informe se define si se archiva la instrucción o se da inicio al procedimiento administrativo sancionador.
3.2. Inicio del Procedimiento Administrativo Sancionador
En esta etapa, es fundamental considerar el orden cronológico. Por ello, si se advierten indicios que hagan presumir la comisión de una infracción, la Autoridad Instructora tiene la potestad de iniciar formalmente el procedimiento administrativo sancionador mediante la notificación al Agente Fiscalizado (o administrado).
(I) Etapa Instructora
En primer lugar, la Autoridad Instructora, conformada por la División de Supervisión de la Mediana Minería o la División de Supervisión de la Gran Minería, según corresponda, mediante el documento de imputación de cargos, expone los hechos imputados, la tipificación de la infracción, las sanciones potenciales, el órgano competente y el sustento normativo.
Se otorga un plazo no menor a cinco (5) días hábiles para que el administrado formule sus alegatos y presente los medios de defensa, acompañado del Informe de Instrucción y demás documentación de respaldo. Entonces, una vez recibida la notificación, el administrado puede presentar sus descargos y aportar los medios probatorios que estime pertinentes, los cuales se presumen ciertos y tienen calidad de declaración jurada, salvo prueba en contrario.
En segundo lugar, vencido el plazo para dichos descargos, la Autoridad Instructora evalúa la evidencia recopilada y emite un Informe Final de Instrucción en el que se propone, de manera motivada, la determinación de responsabilidad y la correspondiente sanción, o bien el archivo del procedimiento. En caso de proponerse la imposición de sanciones, se notifica al administrado y se le concede un plazo no menor a cinco (5) días hábiles para formular nuevos descargos.
(II) Etapa Resolutora
Finalmente, el órgano sancionador, representado por la Gerencia de Supervisión Minera, es el encargado de analizar todo lo precedente y, si lo considera, imponer las sanciones derivadas del proceso o disponer el archivo del procedimiento administrativo sancionador.
Es menester tomar en cuenta en cuenta que el órgano sancionador cuenta con el plazo de nueve (9) meses para resolver (en primera instancia), con la posibilidad de ampliar el plazo de resolución por tres (3) meses más, pero debe estar debidamente motivada.
3.3. Recursos Administrativos
El administrado cuenta la facultad de interponer recursos administrativos de Reconsideración o Apelación contra los actos administrativos que impongan sanciones o medidas. Estos recursos deben presentarse en un plazo de quince (15) días hábiles, contados a partir del día en que se notifica la resolución en primera instancia, garantizando así el derecho a la defensa y el debido proceso en el marco del procedimiento sancionador.
- Recurso de Reconsideración: Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado (División de Supervisión de la Mediana Minería o la División de Supervisión de la Gran Minería) y debe sustentarse en nueva prueba, salvo cuando el órgano actúe como única instancia, en cuyo caso no es necesaria. Es opcional, y su no interposición no afecta el derecho a recurrir mediante apelación.
- Recurso de Apelación: Se presenta cuando la impugnación se basa en una interpretación distinta de las pruebas o en cuestiones de puro derecho. Debe dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto impugnado para que eleve lo actuado al superior jerárquico (Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energía y Minería – TASTEM).
3.4. Fin del Procedimiento Administrativo Sancionador
El procedimiento administrativo sancionador puede finalizar de tres maneras, dependiendo de las acciones que tome el administrado frente a las resoluciones emitidas por el Osinergmin:
- Primera Resolución: El PAS puede concluir en primera instancia cuando se archiven las imputaciones contra el administrado o cuando este acepte las sanciones impuestas y decida no interponer un recurso administrativo.
- Interposición del Recurso de Reconsideración: Si el administrado presenta este recurso impugnatorio, la División de Supervisión correspondiente evaluará la nueva prueba aportada y tendrá la facultad de archivar el procedimiento, ya sea de manera total o parcial, o confirmar la resolución previa. En caso de disconformidad, el administrado podrá interponer un Recurso de Apelación.
- Interposición del Recurso de Apelación: Si el administrado no está conforme con lo resuelto en el Recurso de Reconsideración, podrá optar por presentar un Recurso de Apelación. Este será evaluado por el TASTEM, entidad encargada de emitir un pronunciamiento final, con lo cual se agotará la vía administrativa.
3.5. Acción Contenciosa Administrativa
La acción contenciosa administrativa, regulado por el TUO de la Ley N°27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, es el mecanismo judicial mediante el cual un particular o administrado (o, en ciertos casos, una entidad) impugna actos o resoluciones de la Administración Pública que aparentemente afectan sus derechos o intereses legítimos.
En palabras del profesor Huapaya (2019), “la idea del proceso administrativo descansa en la finalidad de control del Estado sobre la administración pública, a través del Poder Judicial” (p. 31). Entonces, se trata de una vía de control del poder público que permite que el Poder Judicial revise la legalidad y, en algunos casos, la constitucionalidad de esos actos que generar efectos jurídicos sobre los administrados.
Es importante mencionar que el administrado contará con un plazo de tres (3) meses desde el conocimiento o notificación de la actuación impugnada y se interpondrá ante el juez especializado en lo contencioso administrativo. Asimismo, para que la demanda sea admisible, es necesario agotar previamente la vía administrativa según lo previsto en el TUO de la Ley N°27444 o en normas especiales.
4. Disposiciones Relevantes
Algunos aspectos importantes que se deben tomar en consideración del procedimiento administrativo sancionador:
4.1. Eximentes de responsabilidad
- Caso fortuito o fuerza mayor
- Obrar en deber legal o legítima defensa
- Orden de la autoridad competente
- Error inducido
- Subsanación voluntaria
4.2. Reconocimiento de Responsabilidad
- Al vencimiento de los descargos al IPAS: -50% de la multa establecida.
- Al vencimiento de los descargos al IFI: -30% de la multa establecida.
- Al vencimiento de la resolución del PAS: -10% de la multa establecida.
4.3. Prescripción y caducidad
- Prescripción: 4 años
- Caducidad: 9 + 3 meses
5. Conclusiones
El Procedimiento Administrativo Sancionador del Osinergmin es un mecanismo esencial que, mediante un proceso ordenado y respetuoso de las garantías del administrado, asegura la detección, investigación y sanción de infracciones en los sectores energético y minero, fortaleciendo la transparencia y la confianza en la administración pública.
6. Bibliografía
- Referencias bibliográficas:
Guzmán Napurí, C. (2013). Manual del procedimiento administrativo general. Instituto Pacífico.
Huapaya, R. (2019. El proceso contencioso-administrativo. Pontificia Universidad Católica del Perú. Fondo Editorial
Medina Cuenca, A. (2007). Los principios limitativos del ius puniendi y las alternativas a las penas privativas de libertad. IUS. Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla A. C., 19, 87-116.
- Referencias normativas:
Decreto Supremo N°004-2019-JUS. Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N°27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. 25 de enero de 2019.
Decreto Supremo N°011-2019-JUS. Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N°27584, Ley que regula el Procedimiento Contencioso Administrativo. 4 de mayo de 2019.
Ley N°26734. Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía – OSINERG. 31 de diciembre de 1996.
Resolución de Consejo Directivo N°208-2020-OS/CD. Reglamento de Fiscalización y Sanción de las actividades energéticas y mineras a cargo de Osinergmin. 18 de diciembre de 2020.
