Escrito por Danae Valdelomar Martinez, Abogada con mención por la PUCP. Ex miembro del Equipo de Derecho Ambiental.
Introducción
Como sabemos los ecosistemas que conocemos como océanos ofrecen una gran diversidad de beneficios al ambiente y a las personas debido a sus diferentes componentes ecológicos y a la gran cantidad de especies que albergan. Por ejemplo, se puede mencionar (i) la regulación climática, (ii) la captura de emisiones de CO2, (iii) la reserva de nutrientes, (iv) la posibilidad de transporte, (v) la generación de empleos; entre otros. De esta manera, se determina que los océanos permiten el desarrollo de calidad de las personas en un ambiente sano y adecuado.
Sin embargo, ¿qué sucede con los océanos actualmente? “Debido a la enorme extensión de los océanos, éstos han sido considerados como fuentes inagotables de recursos naturales o destinos perfectos para nuestras basuras” (López & de la Puente, 2019, p. 4). En otras palabras, no hay conciencia ambiental sobre los terribles efectos que se pueden generar si destruimos estos hermosos ecosistemas.
Hablando netamente del caso peruano, nuestra regulación referida a los recursos hidrobiológicos tiene un enfoque extractivo y de consumo, es decir, no se evidencia un énfasis fuerte respecto a la protección jurídica del medio marino. Por ejemplo, los extensos periodos que tuvo la explotación del guano desde el siglo XIX y el gran auge de la pesca en los 70´s (Solano & Gálvez, 2019).
Ahora, aterrizando en el tema de áreas naturales protegidas, en 1975 se creó la Reserva Nacional de Paracas, la cual tiene una extensión del “65% de aguas marinas (217,594 hectáreas)” y, se estableció con el objetivo principal de “asegurar la existencia de una porción del ecosistema marino costero peruano influenciado por la Corriente Peruana o de Humboldt” (Solano & Gálvez, 2019, p. 105). No obstante, se viene enfrentando a la actividad extractiva conocida como la pesca industrial.
En este ensayo se buscará reflexionar y criticar sobre un tema muy debatido hasta ahora: las actividades extractivas en Áreas Naturales Protegidas. Como se trata de un tema muy extenso, el trabajo estará centrado en las Áreas Marinas Protegidas (en adelante AMP) y, además, enfocado en la pesca industrial como actividad extractiva. Para ello, (i) se desarrollará la doctrina y normativa internacional y nacional relevante sobre AMP, (ii) se desarrollará la doctrina, normativa y jurisprudencia nacional relevante sobre pesca industrial y derechos preexistentes, (iii) se analizarán la incompatibilidad de la pesca industrial con los objetivos de creación de un AMP, y (iv) se determinará la insuficiencia de alegar derechos preexistentes para permitir la pesca industrial al interior de un AMP. Cabe mencionar que se utilizará el caso de la Reserva Nacional de Paracas para ahondar más con el tema del ensayo.
¿Qué es un Área Marina Protegida?
Este apartado se dedicará a explorar las características y marco normativo relacionado a las AMP, para así identificar algunos puntos de mejora del ordenamiento jurídico peruano. Además, se explicará el caso de la Reserva Nacional de Paracas para tenerlo presente al momento de analizar la pesca industrial dentro de un AMP – aspecto a tratar en el siguiente apartado.
Desarrollo doctrinal y normativo de un Área Marina Protegida
En la siguiente tabla se aprecian algunas definiciones de AMP.
Tabla 1
Definiciones de Área Marina Protegida
¿Dónde o quién establece la definición? | ¿Qué dice la definición? |
Unión Mundial para la Naturaleza | “Cualquier área del territorio intermareal o submareal, cuyos fondos, aguas, flora y fauna asociadas, así como sus rasgos históricos y culturales, han sido preservados por leyes o cualquier otra medida efectiva para proteger todo o parte del medio ambiente comprendido en ella”. |
CDB – Grupo Especial de Expertos Técnicos sobre Áreas Protegidas Marinos y Costeras | “Todas aquellas zonas definidas dentro del medio marino o contigua al mismo, junto con las aguas que lo cubren y la flora, fauna y rasgos históricos y culturales asociados, que ha sido reservada por acto legislativo o por otros medios efectivos, incluso la costumbre, para que su diversidad biológica marina y/o costera goce de un nivel de protección superior al de su entorno”. |
Ley de Áreas Naturales Protegidas | “Las Áreas Naturales Protegidas son los espacios continentales y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos y declarados como tales, incluyendo sus categorías y zonificaciones , para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país”. |
Fuente: Kelleher (1999), Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (2004) y Ley de Áreas Naturales Protegidas (en adelante Ley de ANP) respectivamente. Elaboración propia.
Como se puede observar, las tres definiciones poseen como semejanza el hecho de que se trata de áreas que se buscan proteger. En otras palabras, ya sea por regulación u otros mecanismos de protección especiales, la idea de estos espacios es conservar una parte representativa de la diversidad biológica. Cabe destacar que nuestra Ley de ANP no establece un concepto específicamente para las AMP, sino que la incluye en la definición general de Áreas Naturales Protegidas. Sobre ello, se considera que nuestra normativa debería realizar dicha diferencia y, además, establecer disposiciones específicas para una debida regulación y protección.
Según nuestra legislación, se destacan las siguientes características para el establecimiento y gestión de las Áreas Marinas Protegidas:
Tabla 2
Aspectos importantes para el establecimiento y gestión de un AMP a nivel nacional
Aspecto Importante | Artículo de la Ley de Áreas Naturales Protegidas |
La creación de estas áreas protegidas se realiza mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministerio de Producción. | Artículo 7 |
Cada área debe tener un Plan Maestro en donde se determine la zonificación, estrategias, objetivos, marcos de cooperación, entre otros. | Artículo 20 |
Cada área debe tener una categoría definida, sea de uso directo o indirecto. | Artículos 21-23 |
Fuente: Ley de ANP. Elaboración propia.
Como reflexión de estas características definidas, se puede destacar que para el caso de AMP se tiene “la variable de la zonificación vertical” (Solano & Gálvez, 2019, p. 100). Dicho de otra manera, para estas áreas es importante establecer mecanismos y condiciones para diseñar y aprobar la zonificación vertical porque la protección del medio marino no se cubre con la zonificación horizontal.
Asimismo, se debe recordar que la zonificación permite (i) “establecer las distintas zonas de manejo, definiendo las actividades y restricciones para cada una de ellas”, (ii) “separar espacial y/o temporalmente los usos y las actividades dentro del área”, y (iii) “establecer mecanismos de control y acceso para cada zona, según la categoría asignada” (Áreas Costeras y Recursos Marinos[1], 2009, p. 53). De esta manera, se determina la importancia de la zonificación con relación a la regulación de actividades dentro de las zonas protegidas.
¿Cómo se busca proteger las Áreas Marinas Protegidas?
Con respecto a la protección y conservación de la diversidad biológica en los océanos, se tiene las Metas de Biodiversidad Aichi que son obligatorias para los países que forman parte del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Sobre estas metas, se puede destacar la número 11 que “señala que para el año 2020 el 10% de las áreas costeras y marinas de importancia biológica y ecosistémica deberán ser conservadas de manera efectiva” (López & de la Puente, 2019, p. 10). Es importante mencionar que el Perú forma parte de este Convenio, pero hasta ahora no ha logrado cumplir con dicha meta. Esto debido a que, con la creación de la Reserva Nacional Mar Tropical de Grau, nuestro país ha llegado al 7.9% (Chirinos & Apeño, 2024). De esta manera, se identifica un porcentaje bajo de protección en comparación con lo extenso que es el mar y, sumado a ello, se debe destacar la poca efectividad de la protección de las áreas protegidas ya creadas con relación a las actividades extractivas – tema que se analizará a detalle más adelante -.
Asimismo, se tiene la Agenda 2030, la cual a pesar de no ser un documento vinculante ha servido de modelo y guía para diversas legislaciones y políticas de gestión ambiental. En esta agenda se identifican los Objetivos de Desarrollo Sostenible, de los cuales el número 14 se refiere a la vida bajo el agua. Específicamente, este objetivo busca la protección efectiva de los ecosistemas marinos junto con sus recursos naturales, por lo que entre sus metas considera “la contaminación marina, la necesidad de restaurar hábitats marinos, reducir los impactos de la acidificación, eliminar la sobrepesca y la pesca ilegal, la conservación de áreas marinas, eliminar los subsidios perversos de la pesca” (López & de la Puente, 2019, p. 11). Es así como se identifica que la Agenda 2030 toma en consideración el hecho que no basta crear y establecer un AMP, sino que la efectividad de su protección se evidencia en cómo se acciona para conservar el área. Como se puede apreciar mediante diversas noticias del día a día, nuestro país todavía está lejos para concluir que tiene una verdadera regulación enfocada en proteger el medio marino.
Desarrollo del caso Reserva Nacional de Paracas vs. Pesca industrial
Con este pequeño desarrollo y reflexión con relación al marco normativo internacional y nacional respecto a las AMP, en este apartado se identificarán los aspectos más importantes del caso de la Reserva Nacional de Paracas.
Esta reserva se creó en el año 1975 y tuvo como objetivo principal “el conservar la biodiversidad de los ecosistemas marinos, bajo modelos de manejo pesquero, el promover la mejora de la calidad de vida de la población pesquera local, desarrollar el turismo sostenible y programas de educación ambiental” (Garay, 2003, p. 20). Cabe mencionar que, luego de gran debate y discusión sobre su categoría, se decidió establecerla como área protegida de uso directo, específicamente la de Reserva Nacional, debido a la preexistencia de pesca artesanal en la zona. En base a este hecho, desde su primer Plan Maestro – aprobado en 1980 – hasta el actual del 2016, se reconoció una zonificación de aprovechamiento directo para la realización de la pesca artesanal (Dávila, 2024). En otras palabras, desde el inicio de su creación, esta reserva solo estaba destinada para permitir la pesca artesanal y en ningún apartado se reconoce la pesca industrial dentro del AMP.
No obstante, fuera del área se encuentran empresas de harina de pescado y procesamiento de pescado, las cuales realizan pesca industrial. Es importante mencionar que, en ciertas ocasiones “las embarcaciones de pesca industrial ingresan a la zona de cinco millas desde la costa destinadas exclusivamente a la pesca artesanal y en donde también se concentran ejemplares juveniles” (ACOREMA, 2009, p. 60). De esta manera, se identifica una grave afectación a la diversidad que busca proteger la reserva puesto que (i) la pesca industrial afecta la reproducción adecuada de la anchoveta, la cual es un alimento esencial para otras especies que habitan en la zona y (ii) la ejecución de la pesca industrial no es selectiva, lo cual termina capturando especies que no son útiles para los fines económicos de las empresas.
Para terminar este apartado, con respecto al caso que se encuentra ahora en vía judicial, en la siguiente línea de tiempo se colocan las fechas más importantes que explican el recorrido del caso.
Figura 1
Línea de tiempo del proceso de acción popular presentada por la Sociedad Nacional de Pesquería para permitir pesca industrial en la Reserva Nacional de Paracas
Fuente: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – Actualidad Ambiental (2024).
Elaboración propia.
Derechos preexistentes, Pesca industrial vs. Área Marina Protegida
Aquí se expondrán las características y normativa nacional más importantes de la pesca (haciendo énfasis en la pesca industrial). Asimismo, se analizará el tema de los derechos preexistentes por tratarse de un aspecto debatible en el caso de áreas protegidas. De esta forma, se podrá concluir este apartado con una interpretación respecto a los derechos preexistentes y la pesca industrial al interior de un AMP.
Desarrollo doctrinal de la pesca
Para comprender y analizar a detalle este caso, es necesario tener claro algunos puntos relevantes sobre la pesca.
La pesca es una actividad que se ha venido realizando desde hace muchos años atrás y actualmente “se divide a nivel industrial y artesanal, ambas de significativa importancia en empleo y alimentación” (López & de la Puente, 2019, p. 6). Asimismo, nuestro país tiene a esta actividad como la segunda más importante para el aprovechamiento de los recursos naturales. En base a ello, en la siguiente tabla se destacan algunas ventajas que ofrece la pesca en el Perú.
Tabla 3
Beneficios que ofrece la pesca en el Perú
Beneficios que ofrece la pesca en el Perú | ||
La pesca industrial se enfoca en la captura de anchoveta para producir harina y aceite de pescado. | El sector pesquero ofrece más 230 mil puestos de trabajo. | El sector pesquero contribuye 2.1 billones de dólares cada año al PBI. |
Fuente: López & de la Puente (2019). Elaboración propia.
No obstante, actualmente se evidencian porcentajes de capturas que exceden la capacidad de reproducción de las especies. Por ejemplo, en el 2015, “el 33% de los stocks aprovechados comercialmente se encuentra sobreexplotado, el 60% están pescados a su máximo límite sostenible, y solamente un 7% de los stocks se encuentran sub-explotados” (López & de la Puente, 2019, p. 8). En consecuencia, la gestión de los recursos hidrobiológicos y las herramientas de manejo pesquero no son eficientes, pues no ofrecen un equilibrio entre la explotación del recurso y la regeneración del mismo.
Es así como se evidencia que, si bien la pesca ofrece diversas ventajas, sobre todo económicas a nuestro país, esta actividad también significa un gran desafío para alcanzar una adecuada protección del medio marino por la ineficiencia de la implementación de la normativa – que se explicará a mayor detalle en el siguiente apartado -. Es decir, la creación de AMP equivaldría a una protección superficial, ya que en la práctica no hay un debido control para alcanzar una ejecución sostenible de la pesca.
Desarrollo normativo nacional sobre la pesca industrial y derechos preexistentes
Primero, con respecto a la regulación normativa de la gestión de la pesca industrial, se puede destacar lo siguiente:
Tabla 4
Normativa nacional sobre la gestión de la pesca industrial
Documento Normativo | ¿Qué establece? |
Reglamento de la Ley General de Pesca | Prohibición de los métodos de pesca industriales y entre ellos se menciona el cerco mecanizado y el chinchorro industrial – artículo 63.2. |
Las primeras cinco millas se destinarán para la realización de pesca artesanal por lo que se prohíbe el ingreso de sistemas tecnológicos que modifiquen las particularidades de los ecosistemas marinos – artículo 62. | |
Reglamento de la Ley de Áreas Naturalez Protegidas | Prohibición de la pesca industrial dentro de un AMP – artículo 112.5. |
Fuente: Reglamento de la Ley General de Pesca y Reglamento de la Ley de ANP respectivamente. Elaboración propia.
En base a estas regulaciones, se puede interpretar que las prohibiciones de ciertos métodos de pesca se deben “a su baja selectividad y a los efectos que genera en el ecosistema” (ACOREMA, 2009, p. 66). Asimismo, sobre lo establecido en el Reglamento de la Ley de ANP, las reservas nacionales son analogadas (sic) a la Categoría VI de la UICN, la cual prohíbe “las actividades de recolección a escala industrial”; no obstante, dicha organización (…) ha señalado que “las decisiones se toman a nivel nacional y a veces incluso para cada una de las áreas protegidas.” (como se citó en Jiménez, 2021, p. 33)
En otras palabras, esta flexibilización permite a los estados decidir cómo regular esta categoría de las áreas protegidas. Ahora, si bien existe normativa que prohíbe métodos de pesca industrial negativos para los ecosistemas marinos y se prohíbe esta actividad en gran escala dentro de AMP, en la realidad no es efectiva su implementación y no existe una debida fiscalización. Por ejemplo, aterrizando al caso puesto en análisis, en la Reserva Nacional de Paracas “ese tipo de pesca ilegal se lleva a cabo en playas alejadas como Barlovento, Santa Ana y El Negro” (ACOREMA, 2009, p. 65).
Segundo, un tema importante y puesto a debate en diversas ocasiones es el tema de los derechos preexistentes. Sobre ello tenemos las siguientes disposiciones normativas.
Tabla 5
Normativa nacional sobre los derechos preexistentes
Documento Normativo | ¿Qué establece? |
Ley de Áreas Naturales Protegidas | Reconocimiento de los derechos adquiridos con anterioridad al establecimiento del AMP, pero en equilibrio con los objetivos y fines de su creación – artículo 5. El aprovechamiento de recursos naturales dentro del área protegida si es compatible con su Plan Maestro y sin que perjudique los fines de creación del área – artículo 27. |
Decreto Supremo 008-2009-MINAM | La elaboración del Plan Maestro no puede afectar los derechos preexistentes – artículo 1.5. Es posible determinar limitaciones al desarrollo de las actividades – artículo 1.6. |
Ley General de Pesca | Títulos habilitantes (derechos preexistentes) que permiten el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos – artículo 17 y artículos 43-46. |
Fuente: Ley de ANP, Decreto Supremo Nº 008-2009-MINAM y Ley General de Pesca respectivamente. Elaboración propia.
En base a esta normativa identificada, se puede concluir que si bien el Estado, a través del Ministerio de la Producción, permite el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos, esto se debe realizar de forma sostenible. Más aún cuando se trate de actividades extractivas dentro de AMP, porque si bien se reconoce de forma expresa los derechos preexistentes, es necesario que SERNANP se pronuncie “sobre la posibilidad de realización de la actividad, en base a la información técnica especializada con la que cuente y sobre la cual tiene competencia” (Gonzalez, 2020, p. 425). Dicho de otra manera, la actividad no puede seguir desarrollándose si se determina que genera obstáculos para cumplir con los objetivos de creación del área protegida.
¿Cómo interpretar los derechos preexistentes y la pesca industrial dentro de un Área Marina Protegida?
Los derechos preexistentes significan una carga para la persona que posee el título habilitante, puesto que, también como lo ha determinado el Tribunal Constitucional, se debe analizar si sus actividades “pueden ser consideradas una amenaza al derecho constitucional a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida” (Sentencia Nº 03343-2007-PA/TC, 2009, p. 20). Cabe mencionar que, para reconocer estos derechos “deben estar en ejercicio efectivo, incorporados plenamente al patrimonio de su titular, con lo que se descartan las meras expectativas” (López, 2024, p. 71). Por ende, resulta necesario realizar un análisis minucioso respecto a los derechos preexistentes, pues no debe bastar el hecho de contar con un título habilitante, sino que se evidencie que la actividad (i) se está realizando y (ii) resulta compatible con los fines del área protegida.
Es importante mencionar que el Caso Cordillera Escalera también apoya esta postura. Esto debido a que si bien se comprueban los títulos que permitirían las actividades extractivas en dicha área, los magistrados argumentan que aceptar la creación de un área protegida significa someterla a una protección especial por lo que es necesario “un criterio más amplio y comprensivo de los elementos que significan la creación de una ANP” (Sentencia Nº 03343-2007-PA/TC, 2009, p. 19). En otras palabras, determinar derechos preexistentes sin realizar una valoración completa de cada situación, significaría abandonar la razón de ser de la creación de áreas protegidas, puesto que bastaría presentar un título habilitante para así dejar sin efecto los motivos de su creación.
Ahora, aterrizando al caso de AMP – tomando como ejemplo el caso de la Reserva Nacional de Paracas -, la pesca industrial es una actividad extractiva que de por sí genera demasiados problemas al ecosistema marino – pesca indiscriminada, extracción de especies protegidas, degradación del ecosistema, entre otros – (WWF Chile, 2022). Es decir, resulta ser una actividad perjudicial e incompatible con los objetivos de conservación de la diversidad marina. Además, es una práctica que se encuentra prohibida en nuestro sistema jurídico. En consecuencia, aunque existan derechos preexistentes, ello resultaría insuficiente. Esto debido a que esta actividad es ilegal y su mismo ejercicio no es compatible con los fines de creación del área en cuestión.
Como dato adicional, en relación con otras actividades marinas, para nuestro país resulta muy complejo la implementación de sistema de monitoreo debido a la debilidad institucional. En este sentido, “se presenta un enorme reto relacionado a aclarar (…) los marcos normativos nacionales, con la finalidad de definir los roles de cada instancia gubernamental y diseñar protocolos de acción claros” (Solano & Gálvez, 2019, p. 109). Para lograr ello, será necesario la gestión participativa y la implementación de nuevas tecnologías para así garantizar una mejor vigilancia de las actividades marinas dentro de un AMP.
Conclusiones y Recomendaciones
En este ensayo se llegaron a las siguientes conclusiones:
- Con respecto al desarrollo doctrinal y normativo de AMP, se concluye que nuestro país aún no ha cumplido con metas internacionales. Además, este aspecto se vuelve más alarmante por el hecho que la creación de AMP es superficial, por no establecerse mecanismos normativos enfocados en una verdadera protección y conservación del medio marino. La deficiencia se demuestra en casos de pesca ilegal dentro de áreas protegidas y la dificultad para monitorear a las embarcaciones que realizan esta actividad dentro de un área protegida. Para iniciar un cambio será necesario actualizar la normativa para que se enfoque en la debida conservación de las AMP mediante disposiciones específicas a las características complejas de los ecosistemas marinos – zonificación vertical, por ejemplo.
- Con respecto al desarrollo doctrinal, jurisprudencial y normativo sobre pesca industrial y derechos preexistentes, las normas que prohíben métodos de pesca perjudiciales para los ecosistemas marinos no se están implementando en la realidad. Por ello, al conocer las problemáticas ambientales que genera dicha actividad, es fundamental fortalecer la fiscalización para prevenir la pesca industrial dentro de un AMP. Es importante recordar que la presencia de títulos habilitantes previos a la creación de un AMP no es suficiente para permitir esta actividad a gran escala porque la normativa es clara al determinar su prohibición. Sin perjuicio de ello, es importante recalcar que para el control de otras actividades marinas será necesario desarrollar e implementar mecanismos para garantizar la sostenibilidad de dichas actividades, siempre y cuando sean compatibles con los objetivos de creación del AMP.
Cabe mencionar que, con el caso de la Reserva Nacional de Paracas como antecedente, se puede fortalecer la protección de las AMP y la prohibición de la pesca industrial dentro de las áreas protegidas.
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[1] Áreas Costeras y Recursos Marinos – ACOREMA