Mtro. Pablo Antonio Gómez Del Rosario – CG Abogados

Resumen

La reforma a la Ley de Aguas Nacionales publicada el 11 de diciembre de 2025 prohibió la transmisión de los derechos amparados en títulos de concesión y la sustituyó por una reasignación de volúmenes a cargo de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA). El objetivo declarado fue terminar con el «mercado negro» de títulos. Este artículo sostiene que la reforma no elimina el mercado del agua: lo traslada. Al suprimir la vía legal de intercambio en acuíferos sin disponibilidad y concentrar en una decisión administrativa, con criterios abiertos y un reglamento pendiente, el acceso a los volúmenes escasos, el valor económico del agua deja de pagarse en un contrato registrado y pasa a capitalizarse en la tierra, en las acciones de sociedades y en la propia decisión de la autoridad. El fenómeno se agrava porque la escasez que cierra los acuíferos se declara con estudios de disponibilidad sustentados en mediciones piezométricas insuficientes o de hace décadas. Se analizan los artículos 22, 37 BIS, 37 BIS 1 y 37 BIS 2 reformados a la luz de la teoría de la búsqueda de rentas y de los principios de legalidad y seguridad jurídica, y se proponen medidas para acotar la discrecionalidad.

Palabras clave: aguas nacionales, transmisión de derechos, reasignación de volúmenes, discrecionalidad administrativa, mercado del agua, CONAGUA.

Abstract

The December 2025 amendment to Mexico’s National Waters Law banned the transfer of water concession rights and replaced it with an administrative reallocation of volumes by the National Water Commission (CONAGUA). Its stated aim was to end the «black market» in water titles. This article argues that the amendment does not abolish the water market but relocates it. By closing the legal channel for exchange in basins with no available water and concentrating access to scarce volumes in an administrative decision governed by open-ended criteria and a pending regulation, the economic value of water shifts from a registered contract to land prices, corporate shares and the authority’s decision itself. The problem is compounded because the scarcity that closes aquifers is declared on the basis of availability studies built on insufficient or decades-old

piezometric data. The article examines reformed articles 22, 37 BIS, 37 BIS 1 and 37 BIS 2 through rent-seeking theory and the principles of legality and legal certainty, and proposes measures to constrain administrative discretion.

Keywords: national waters, water rights transfers, reallocation, administrative discretion, water markets, CONAGUA.

1.   Introducción

Durante más de tres décadas, la Ley de Aguas Nacionales de 1992 (LAN) permitió transmitir los derechos de uso de agua entre particulares, sujetos a aviso o autorización de la CONAGUA. Esa figura fue presentada como un «mercado regulado de derechos de agua» (Aguilar, 2013) y, con el tiempo, como la causa de la concentración y la especulación con títulos (Gómez-Arias y Moctezuma, 2020).

El Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 2025 cambió el paradigma. El nuevo segundo párrafo del artículo 22 de la LAN dispone que «los derechos amparados en las concesiones y asignaciones no serán objeto de transmisión» y remite a un procedimiento de reasignación a cargo de la autoridad (Decreto, 2025). Se derogaron los artículos 33 a 37, que regulaban la transmisión, y en su lugar se creó un fondo de reserva de aguas nacionales.

El director general de la CONAGUA sostuvo que la prohibición de transmitir permitiría «terminar con el mercado negro del agua» (Agencia Mexicana de Información y Análisis [AMEXI], 2026). La premisa es que, si el intercambio entre particulares desaparece, desaparece el mercado.

Este trabajo sostiene la tesis contraria: la reforma crea un nuevo mercado del agua, menos visible que el anterior, cuyo bien transado ya no es el título sino la decisión discrecional de reasignar. Cuando un bien escaso conserva su valor pero se le cierra la vía legal de intercambio, ese valor se desplaza hacia los activos y las decisiones que todavía permiten acceder a él. En acuíferos sin disponibilidad, esos activos son la tierra «asociada» a un título, las sociedades que lo detentan y el voto del comité que decide a quién se reasignan los volúmenes del fondo.

El artículo se organiza en seis partes. Se describe primero el régimen de transmisiones de 1992 a 2025 y el mercado paralelo que generó. Después se analiza el nuevo esquema de reasignación.

La tercera parte explica, con la teoría de la búsqueda de rentas, por qué ese esquema genera un mercado. La cuarta examina sus problemas jurídicos. Se cierra con propuestas y conclusiones.

2.   El régimen de transmisiones de 1992 a 2025: mercado regulado y mercado paralelo

2.1  Un mercado que nació de la discrecionalidad

La exposición de motivos de la LAN de 1992 consideró conveniente facilitar la transmisión de títulos a otros usuarios y para otros usos, previa autorización de la autoridad (Souza Bosch, s. f.). El artículo 33 original distinguía dos supuestos: el simple cambio de titular sin modificar las características del título, que bastaba con un aviso al Registro Público de Derechos de Agua, y los casos en que pudieran afectarse derechos de terceros o las condiciones hidrológicas, que exigían autorización previa de la Comisión, la cual podía otorgarla, negarla o condicionarla (Ley de Aguas Nacionales, 1992, art. 33).

Desde el inicio, la frontera entre aviso y autorización quedó en manos de la autoridad. Herrera Ordóñez (2002) advirtió que el reglamento no definió los supuestos en que una transmisión «se puedan afectar los derechos de terceros», de modo que la ley remitía a un reglamento que, a su vez, solo previó dos hipótesis de autorización: la transmisión sucesoria o judicial y la de aguas del subsuelo en zonas de veda separada de la tierra. A ello se sumó el artículo 34, que permitía a la Comisión autorizar, mediante acuerdos generales por cuenca o acuífero, transmisiones por simple aviso.

Así, el mercado de 1992 fue, desde su origen, un mercado cuyas fronteras las trazaba una decisión administrativa: cuándo se exigía autorización, en qué acuíferos se abría la transmisión separada de la tierra y en qué condiciones se aprobaba un cambio de uso o de punto de extracción.

2.2  Un mercado registrado pequeño y un mercado real mucho mayor

La evidencia empírica temprana mostró que el mercado formal era reducido. Hasta el año 2000 se habían inscrito apenas 688 transmisiones en el registro, 95% de ellas dentro del propio sector agrícola; el número real era mayor, porque en los distritos de riego predominaban transmisiones internas y temporales que no se registraban (Rubiños-Panta et al., 2004). Los mismos autores

concluyeron que, en algunos casos, no existía un mercado propiamente dicho sino una administración de la transmisión del agua.

Con los años, el mercado registrado convivió con uno paralelo. Una investigación periodística documentó que la transmisión de derechos se usaba para disfrazar compraventas de títulos y que incluso se traficaba con documentos falsos (Gómez, 2020). Gómez-Arias y Moctezuma (2020) identificaron 3,304 usuarios privados con concesiones de un millón de metros cúbicos anuales o más, que en conjunto concentraban 22.3% del agua concesionada en el país, y señalaron la transmisión de concesiones como una de las vías de acceso a esos volúmenes.

El diagnóstico oficial de 2025 y 2026 retomó esa crítica. El Programa Nacional Hídrico 2026-2030 incluyó entre sus acciones eliminar la especulación en transmisiones de derechos y cambios de uso (Greenberg Traurig, 2026a). La reforma de diciembre de 2025 fue la respuesta legislativa.

3.   La reforma de diciembre de 2025: de la transmisión a la reasignación

El Decreto entró en vigor el 12 de diciembre de 2025 (Basham, 2025). Sus piezas centrales en materia de transmisiones son cinco.

1. Prohibición general. El artículo 22, párrafo segundo, establece que los derechos amparados en concesiones y asignaciones no serán objeto de transmisión, y que los «derechos preferentes» derivados de la transmisión de propiedad, la fusión o escisión de sociedades y los derechos sucesorios «se reasignarán de conformidad con el Artículo 37 BIS 1». El párrafo tercero añade que la autoridad reasignará volúmenes «a través de procedimientos ordinarios o expeditos», emitiendo en cada caso un nuevo título (Decreto, 2025).
2. Derogación del régimen anterior. Se derogaron los artículos 33 a 37 y el 23 BIS, que permitía proporcionar a terceros, en forma provisional, el uso de las aguas concesionadas. Transmitir derechos en contravención de la ley y ceder provisionalmente el uso del agua a terceros quedaron como causales de revocación (LAN, 2025, art. 29 BIS 4, fracs. XI y XV).
3. Fondo de reserva. El artículo 37 BIS crea un fondo integrado por los volúmenes provenientes de la extinción de títulos, los cedidos a la autoridad y los «vinculados a la preferencia de derechos» del artículo 37 BIS 1. Esos volúmenes no se consideran en el cálculo de la disponibilidad, y la operación del fondo «se determinará en el reglamento». La ley define la

reasignación como el procedimiento mediante el cual la autoridad dispone de esos volúmenes y los asigna o concesiona (LAN, 2025, art. 3, frac. XLIII BIS).

• Reasignación preferente. Conforme al artículo 37 BIS 1, la autoridad resolverá en un plazo no mayor de 20 días hábiles la reasignación cuando se transmita el dominio de una «propiedad asociada» a un título, en fusiones y escisiones y cuando se acrediten derechos sucesorios. El nuevo título conserva volumen, uso y plazo remanente.
• Reasignación del fondo. Para los volúmenes provenientes de extinciones y cesiones, el artículo 37 BIS 2 ordena privilegiar los usos que beneficien al derecho humano al agua, la seguridad alimentaria «y al desarrollo nacional», y somete cada reasignación al análisis y autorización de un comité intersecretarial presidido por la persona titular de la CONAGUA.

El contraste con el régimen anterior se resume así:

Los transitorios difirieron la aplicación de los artículos 37 BIS 1 y 37 BIS 2 a los 180 días naturales siguientes a la publicación (Cámara de Diputados, 2025), es decir, a partir de junio de 2026.

4.   Por qué la reforma crea el mercado

4.1  La escasez no se deroga

Un mercado existe cuando un bien escaso tiene valor y alguien está dispuesto a pagar por acceder a él. La reforma no cambió ninguna de esas dos condiciones. En los acuíferos sobreexplotados o sin disponibilidad, quien necesita agua para una planta, un desarrollo o una

huerta no puede obtener un título nuevo; antes de la reforma, la vía legal era adquirir los derechos de otro usuario. Esa vía se cerró, pero la necesidad permanece.

Además, el artículo 37 BIS dispone que los volúmenes del fondo no cuentan para la disponibilidad. Por tanto, cada volumen que se extingue por caducidad, renuncia o revocación sale del circuito ordinario de concesiones y solo puede volver a la economía por una decisión de reasignación. El fondo se convierte en la única ventanilla para el agua escasa.

Conviene recordar que, en un acuífero sin disponibilidad, la transmisión no aumentaba la extracción total: el volumen concesionado permanecía fijo y solo cambiaba de manos (Santamarina y Steta, 2025). Prohibirla no reduce el agua extraída; solo cambia quién decide su destino.

La teoría económica es clara sobre lo que ocurre cuando el Estado asigna un bien valioso por decisión administrativa y no por un procedimiento abierto: los interesados destinan recursos a obtener la decisión. Krueger (1974) llamó a este fenómeno búsqueda de rentas, y Tullock (1967) mostró que los recursos gastados en conseguir un privilegio pueden igualar el valor del privilegio mismo. El valor del agua no desaparece; se transfiere a quien controla o influye en la asignación.

4.2  Una escasez medida con datos de hace décadas

La premisa de todo el sistema es que la escasez está bien medida. No lo está. La disponibilidad media anual de agua subterránea se calcula conforme a la NOM-011-CONAGUA-2015, que resta a la recarga del acuífero la descarga natural comprometida y los volúmenes concesionados e inscritos (Comisión Nacional del Agua [CONAGUA], 2023). Los dos términos de la ecuación dependen de información que la autoridad no actualiza con regularidad.

Del lado de la recarga, el cálculo exige balances hidrológicos alimentados por mediciones piezométricas periódicas. La propia CONAGUA ha reconocido que necesita medir los niveles en 15,135 pozos piloto de 439 acuíferos para formular esos balances, «base de la actualización de la disponibilidad media anual», y que carece de presupuesto para sustituir las sondas manuales con las que mide, ya fuera de su vida útil (Alatriste, 2025). En su proyecto de modernización de la red de medición admitió que sus mediciones equivalían a 6.63% del mínimo indispensable y que debía reactivar las redes piezométricas de 214 acuíferos (El Siglo de Durango, 2020). La Auditoría Superior de la Federación ya había documentado que entre 2004 y 2006 no se

elaboraron ni publicaron estudios de disponibilidad de 451 acuíferos, y que en 2013 solo 402 de los 653 acuíferos (61.6%) contaban con red de medición (Auditoría Superior de la Federación [ASF], 2014). El catálogo de estudios de la CONAGUA incluye actualizaciones piezométricas de acuíferos del norte del país fechadas en 1987 y 1988 (CONAGUA, s. f.).

Del lado de la extracción, la fórmula no usa el volumen realmente bombeado sino el concesionado e inscrito en el registro. La ASF encontró que, al cierre de 2022, solo 271 contribuyentes, 0.1% del universo, transmitían su medición en forma automatizada, y que la CONAGUA desconocía cuántos aprovechamientos tenían medidor (Méndez, 2024). También constató que el otorgamiento de concesiones se sustentaba en decretos de veda de las décadas de 1950, 1960 y 1980.

El resultado es un balance construido con una recarga estimada sobre series antiguas y una extracción «de papel». Ese balance puede errar en ambos sentidos: subestimar la sobreexplotación donde hay bombeo no registrado o, al revés, sobrestimar el déficit donde el registro conserva volúmenes que nadie usa, como los títulos inexistentes que la propia autoridad ha detectado. Con esa base, el acuerdo de noviembre de 2023 declaró sin disponibilidad 286 de los 653 acuíferos (LexLatin, 2023), concentrados en las zonas agrícolas e industriales más productivas del país.

Para la tesis de este artículo, la consecuencia es decisiva. Cada acuífero declarado en déficit cierra la vía ordinaria de la concesión nueva, de modo que el fondo de reserva y la reasignación discrecional se vuelven la única puerta precisamente donde la demanda es mayor. Un déficit que no se puede verificar con datos actuales no solo restringe derechos: fabrica la escasez administrativa que da valor al mercado de la decisión. Y como la reforma ordena revisar la disponibilidad «al menos cada dos años» (LAN, 2025, art. 22), sin dotar de medios para medirla, el riesgo es que esa revisión se haga sobre los mismos datos.

4.3  Primer canal: la tierra y las sociedades como vehículos del agua

El artículo 37 BIS 1 conserva una vía casi automática: la transmisión del dominio de una «propiedad asociada» a un título, la fusión o escisión de sociedades y la sucesión. La ley no define qué significa «propiedad asociada». Esta indeterminación tiene efectos económicos previsibles.

Primero, el precio del agua se capitaliza en la tierra. Un predio con pozo y título vale más que uno sin ellos, y la compraventa del inmueble pasa a ser la forma lícita de comprar el agua. La operación se mantiene, pero el precio del agua queda oculto en el precio del terreno y deja de ser observable para la autoridad y para el mercado.

Segundo, se incentiva la ingeniería societaria. Si la fusión y la escisión generan derechos preferentes, el título deja de venderse y se vende la sociedad que lo detenta, o se escinde una sociedad cuyo único activo relevante es la concesión. Despachos especializados ya advierten que en estas operaciones los derechos no se transmiten, sino que quedan sujetos a una reasignación que no implica un derecho automático ni incondicional al nuevo título (Cuesta Campos, 2025).

Tercero, se abre la puerta a fraccionar o subdividir predios «asociados» para trasladar volúmenes. Como el nuevo título debe conservar el mismo volumen y uso, la discusión se desplaza a qué fracción del agua corresponde a qué fracción del inmueble: otra decisión que la ley no resuelve.

4.4  Segundo canal: del precio de mercado al precio de la decisión

Para los volúmenes del fondo, el artículo 37 BIS 2 ofrece tres criterios: derecho humano al agua, seguridad alimentaria y «desarrollo nacional». El tercero es tan amplio que casi cualquier proyecto productivo puede invocarlo. No hay un orden de prelación entre los tres, ni un procedimiento de convocatoria, ni la obligación de publicar las solicitudes, las votaciones o los motivos del comité.

En esas condiciones, el bien escaso ya no es el título, sino el acuerdo del comité. Klitgaard (1988) resumió los factores de riesgo de corrupción en una fórmula: corrupción igual a monopolio más discrecionalidad menos rendición de cuentas. La reforma concentra el monopolio de la asignación en la CONAGUA y su comité; amplía la discrecionalidad con criterios abiertos y un reglamento pendiente, y no establece mecanismos específicos de transparencia sobre el fondo. Analistas del Instituto Mexicano para la Competitividad advirtieron, desde el dictamen, el riesgo de centralización y discrecionalidad en el otorgamiento del agua (Animal Político, 2025), y organizaciones sociales calificaron la reasignación como una compraventa autorizada por el Estado (Contralínea, 2026).

El resultado es un mercado de intermediación: gestores, consultores y operadores que no venden agua, sino acceso, velocidad o certeza en una decisión. Ese mercado existía en el régimen anterior en torno a las autorizaciones del artículo 33; la diferencia es que ahora es la única puerta.

Conviene precisar cómo cambia la formación del precio. En el régimen anterior, el valor del metro cúbico en acuíferos sin disponibilidad se fijaba, con todas sus imperfecciones, por la oferta y la demanda entre particulares. Los precios eran observables: en la zona metropolitana de Monterrey se reportaban operaciones de entre 10 y 35 pesos por metro cúbico (El Mañana, 2019); en Aguascalientes, de entre 12 y 20 pesos, de modo que un título de 200,000 m³ anuales podía costar alrededor de cuatro millones de pesos (Gómez, 2020); y en Chihuahua, un funcionario federal estimó el precio en 15 a 20 pesos por metro cúbico (Norte Digital, 2025). Ese precio reflejaba la escasez de cada acuífero y la disposición a pagar de cada sector, y la operación quedaba inscrita en el registro.

Con la reforma, el volumen ya no se compra a quien lo tiene: se obtiene de una resolución. La ley reparte esa decisión entre varias instancias. La CONAGUA regula y autoriza la reasignación (LAN, 2025, art. 9, frac. LII), los organismos de cuenca resuelven los trámites respectivos (art. 12 BIS 6, frac. XXXII) y, para los volúmenes del fondo, decide un comité presidido por la persona titular de la Comisión (art. 37 BIS 2). En la operación diaria, la integración de los expedientes recae en las direcciones locales y en las áreas de administración del agua.

En esas condiciones, el valor económico del metro cúbico no desaparece; deja de expresarse en un precio pactado entre particulares y pasa a concentrarse en el acto de la autoridad que otorga o niega el volumen. Para quien necesita agua en un acuífero cerrado, el «precio» relevante ya no es lo que pide un vendedor, sino el costo de obtener una resolución favorable: tiempo, gestoría, cabildeo y, en el peor de los casos, pagos indebidos. Cuanto mayor sea el valor del volumen y menos reglado el criterio, más tenderá ese precio a determinarse en torno a la voluntad del funcionario que decide, sea un director local, un director general de organismo de cuenca o un integrante del comité.

El riesgo no es teórico. El mismo funcionario de Chihuahua reconoció la existencia de un mercado negro de trámites alimentado por despachos que intermediaban entre usuarios y la autoridad (Norte Digital, 2025), y la propia reforma tipificó como delito la corrupción en la solicitud de concesiones, con penas de uno a ocho años de prisión (Felix, 2025). Hay quien

sostiene que el nuevo esquema puede transparentar la obtención de volúmenes y liberar a los inversionistas de los gestores (Felix, 2025). Ese resultado, sin embargo, depende de un reglamento que aún no existe. Mientras tanto, la ley sustituye un precio de mercado, visible y registrado, por un precio administrativo invisible.

4.5  Tercer canal: la derogación del artículo 23 BIS y el fin de la cesión temporal

La reforma no solo prohibió la transmisión definitiva. También derogó el artículo 23 BIS, que regulaba una figura distinta y de enorme utilidad práctica: el suministro temporal a terceros. Conforme a ese precepto, sin mediar la transmisión definitiva de derechos ni modificar el título, el concesionario podía proporcionar a terceros, en forma provisional, el uso total o parcial de las aguas concesionadas, con el solo requisito de un aviso previo a la autoridad (Ley de Aguas Nacionales, 1992, art. 23 BIS, conforme a sus reformas). El tercero debía destinar el agua al mismo uso autorizado en el título (Santamarina y Steta, 2025).

Esa figura otorgaba a los propietarios de inmuebles con título una libertad que la reforma suprime. El titular conservaba su derecho y podía, sin venderlo, ponerlo a disposición de quien ocupara o explotara el inmueble: el arrendatario de una parcela con pozo, el inquilino de una nave industrial, las empresas instaladas en un parque o las sociedades de un mismo grupo con infraestructura común. Además, mantener el volumen en uso a través de un tercero evitaba la caducidad por falta de aprovechamiento.

Con la derogación, el titular solo puede usar el agua por sí mismo, y proporcionarla a terceros en contravención de la ley se convirtió en causal de revocación (LAN, 2025, art. 29 BIS 4, frac. XV). Los efectos son inmediatos. Los parques industriales ya no pueden garantizar ni revender derechos de agua a sus inquilinos (Felix, 2025); cada empresa de un grupo debe contar con su propia concesión, aunque comparta pozo e instalaciones; y el propietario que arrienda su tierra o su nave pierde la posibilidad de incluir el agua en el arrendamiento (Santamarina y Steta, 2025).

La paradoja es que la figura no generaba especulación: no cambiaba al titular, ni el volumen, ni el uso, ni el punto de extracción. Era, por definición, el instrumento menos propenso a la acumulación y el más útil para que el agua concesionada se aprovechara efectivamente en lugar de caducar.

Cerrada esa vía, el arrendatario o la empresa que necesita agua en un acuífero sin disponibilidad no tiene otra opción que acudir al fondo de reserva, es decir, a la decisión discrecional del comité, o recurrir a acuerdos informales. La renta de pozos, el suministro entre vecinos y los convenios temporales entre productores no desaparecen por la prohibición: pasan a celebrarse sin aviso, sin registro y con el riesgo de perder el título. Rubiños-Panta et al. (2004) ya habían documentado que la mayoría de las transmisiones reales eran temporales e internas y no llegaban al registro; una regulación que suprime precisamente la forma legal de ese tipo de operaciones, en lugar de ordenarla, previsiblemente incrementa su informalidad.

Queda, además, una cuestión transitoria relevante: la de los avisos presentados antes del 12 de diciembre de 2025. Algunos despachos recomendaron presentarlos antes de la entrada en vigor para alegar después derechos adquiridos (Santamarina y Steta, 2025). Si la autoridad desconoce esos suministros con base en la ley nueva, el debate de retroactividad del apartado 5.3 se extiende también a esta figura.

4.6  El vacío de la cesión temporal a la autoridad

La reforma suprimió toda forma de cesión temporal entre particulares, pero conservó una: la que el concesionario hace a la propia autoridad. El artículo 29 BIS 3, fracción VI, numeral 4, dispone que no opera la caducidad cuando el titular «ceda sus derechos temporalmente a ‘la Autoridad del Agua’ en circunstancias especiales, para la atención de sequías extraordinarias, sobreexplotación grave, estados similares de necesidad o urgencia o para garantizar la seguridad hídrica» (LAN, 2025).

El Decreto modificó esta figura en tres aspectos. Primero, añadió como supuesto «garantizar la seguridad hídrica», un concepto tan amplio que cubre prácticamente cualquier situación. Segundo, derogó el párrafo que la calificaba como el único caso permitido de transmisión temporal (POPLab, 2025), con lo que la ley dejó de definir su naturaleza. Tercero, derogó el párrafo que impedía la caducidad cuando el titular transmitía en forma total y definitiva sus derechos antes de cumplirse el plazo de dos años, de modo que la cesión a la autoridad quedó como la única salida legal para el volumen que el titular no puede usar.

El vacío está en lo que la ley no dice. No establece el procedimiento para ceder, la duración máxima de la cesión, si el titular recibe alguna contraprestación, ni cómo y cuándo recupera su volumen. Lo que sí dice es que esos volúmenes ingresan al fondo de reserva (art. 37 BIS, frac. II)

y que pueden reasignarse a terceros conforme al artículo 37 BIS 2, que se refiere expresamente a los volúmenes de la fracción II. La reasignación, a su vez, se formaliza con un nuevo título de concesión (art. 22).

La consecuencia es una contradicción jurídica: un volumen cedido temporalmente puede terminar amparado por un título nuevo a favor de un tercero, cuya vigencia la ley no vincula con la duración de la cesión. Nada garantiza al cedente que su derecho le será devuelto en los mismos términos. En la práctica, la cesión temporal a la autoridad corre el riesgo de operar como una extinción diferida.

Para la tesis de este artículo, el efecto económico es claro. La reforma no eliminó las transferencias temporales de agua; las monopolizó. El Estado se convierte en el único intermediario lícito entre quien tiene agua que no usa y quien la necesita, sin que el cedente reciba un precio y sin que el criterio para elegir al receptor esté reglado. La renta que antes se pactaba entre particulares, mediante el aviso del artículo 23 BIS, ahora queda a disposición de la decisión del comité del fondo.

4.7  Un fondo que crece por decisiones administrativas

El fondo se alimenta de extinciones. La reforma limitó la interrupción de la caducidad mediante la cuota de garantía, que ahora solo puede prorrogarse hasta en dos ocasiones (LAN, 2025, art. 29 BIS 3, frac. VI, num. 3), y el acuerdo de regularización de julio de 2026 prevé que la CONAGUA verifique el uso efectivo de los volúmenes en los últimos dos años (Greenberg Traurig, 2026b). Cada declaratoria de caducidad o revocación traslada agua del patrimonio de un usuario al fondo, y del fondo a una decisión de reasignación. El volumen sujeto a discrecionalidad tenderá a crecer con el tiempo.

En suma, la reforma no sustituye un mercado por una administración neutral. Sustituye un mercado de títulos, imperfecto pero registrado y con precio observable, por tres mercados menos visibles: el de la tierra y las sociedades «asociadas», el de la decisión administrativa y el informal de uso provisional.

5.   Problemas jurídicos del nuevo esquema

5.1  Legalidad y reserva reglamentaria

El artículo 37 BIS remite al reglamento la operación, el funcionamiento y la integración del fondo. Es decir, la ley crea el instrumento que decidirá el destino de los volúmenes escasos, pero deja a una norma emitida por el Ejecutivo los elementos que determinan quién accede a ellos: requisitos, procedimiento, plazos, criterios de ponderación y publicidad. A la fecha de cierre de este trabajo no se localizó la publicación de ese reglamento, pese a que la aplicación de los artículos 37 BIS 1 y 37 BIS 2 comenzó a correr desde junio de 2026.

Esa remisión plantea un problema de legalidad. Cuando una ley restringe un derecho patrimonial, como el de los usuarios que antes podían disponer de sus títulos, los elementos esenciales de la restricción deben estar en la ley, no en una norma secundaria. La ausencia de reglas, además, deja a la autoridad sin un parámetro objetivo para fundar y motivar sus resoluciones, y al particular sin un parámetro para impugnarlas.

5.2  Seguridad jurídica y conceptos indeterminados

Los artículos 14 y 16 de la Constitución exigen que los actos de molestia estén fundados y motivados y que el gobernado pueda conocer de antemano las consecuencias de su conducta. El nuevo régimen descansa en conceptos indeterminados: «propiedad asociada», «derechos preferentes», «procedimientos ordinarios o expeditos» y «desarrollo nacional».

Un comprador de buena fe no puede saber, al adquirir un inmueble, si el título será reasignado, en qué volumen ni en qué plazo real. Tampoco está previsto qué ocurre si la autoridad no resuelve en los 20 días hábiles del artículo 37 BIS 1: la ley no establece afirmativa ficta. Durante el debate legislativo se objetó que el cambio solo trasladaba el problema al artículo 37 BIS 1 y que la llamada reasignación preferente era más una ilusión que un derecho (Cámara de Diputados, 2025).

5.3  Derechos adquiridos y aplicación a títulos anteriores

Los títulos expedidos antes del 12 de diciembre de 2025 se otorgaron bajo un régimen que permitía su transmisión. La autoridad afirmó que los derechos vigentes se conservan en las mismas condiciones de volumen, localización, temporalidad y uso (Ovaciones, 2025). Sin embargo, la transmisibilidad era un atributo del derecho concedido. Su supresión para títulos

anteriores abre un debate de retroactividad en términos del artículo 14 constitucional, que previsiblemente se resolverá en tribunales.

5.4  Revocación como sanción del intercambio

La reforma convirtió la transmisión en contravención de la ley y el uso provisional por terceros en causales de revocación (art. 29 BIS 4, fracs. XI y XV). La consecuencia de la infracción es que el volumen regrese al fondo, es decir, a la esfera de decisión discrecional de la autoridad. El sistema genera así un incentivo institucional a declarar extinciones, porque cada una amplía el volumen disponible para reasignar.

5.5  Plazos de papel: la reforma frente a una administración adelgazada

La reforma fija plazos propios de una administración eficiente: 20 días hábiles para la reasignación preferente (art. 37 BIS 1), 60 días hábiles para resolver solicitudes (art. 22) y 30 días hábiles para los trámites de la Ventanilla Digital Única (Greenberg Traurig, 2026a). Son plazos comparables a los de la mayoría de las legislaciones administrativas; la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por ejemplo, fija como regla general un máximo de tres meses (art. 17). El absurdo está en imponerlos a una institución que, desde hace dos décadas, ha perdido personal y presupuesto de forma sostenida.

El adelgazamiento comenzó con los programas de retiro voluntario de la administración pública federal. En 2001 se puso en marcha uno con la meta de suprimir al menos 10,000 plazas (La Jornada, 2001), y entre 2003 y 2005 los programas de separación voluntaria cancelaron decenas de miles de plazas más en la administración federal (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas [CEFP], 2006). A partir de 2015 vinieron los ajustes presupuestales; se estima que desde 2014 el presupuesto de la CONAGUA acumuló una caída real cercana a 60% (Unomásuno, 2024). Desde 2019, la política de austeridad republicana, formalizada en la ley de la materia, y la reorientación del gasto hacia programas sociales redujeron aún más los recursos operativos de las dependencias.

Los efectos sobre la CONAGUA están documentados. El personal acreditado para inspección pasó de 324 personas en 2012 a 143 en 2022, para un universo de más de 310,000 concesionarios (Méndez, 2024). La propia Comisión reconoció al inicio de la actual administración un rezago de 145,000 trámites y un registro poco confiable (BNamericas, 2026; La Jornada, 2025). Solo en Chihuahua, la dirección local se propuso abatir en 2026 un rezago de 20,000 trámites (El

Heraldo de Chihuahua, 2026). Ya vimos que tampoco tiene los medios para medir sus acuíferos (apartado 4.2).

En ese contexto, el plazo legal no se cumple, y su incumplimiento no beneficia al particular. Salvo norma expresa en contrario, el silencio de la autoridad se entiende como negativa ficta, lo que obliga al usuario a litigar para obtener lo que la ley le prometía en 20 o 60 días. La reforma no previó afirmativa ficta, ni sanción para el servidor público que incumple el plazo, ni recursos para cumplirlo.

El resultado son rezagos perversos que atentan contra la eficacia y la eficiencia administrativas, principios que rigen la actuación de la administración pública. Cada expediente detenido es un cuello de botella, y cada cuello de botella crea un incentivo para pagar por moverlo. La literatura sobre corrupción identifica precisamente las demoras administrativas como uno de los espacios donde surgen los pagos para acelerar trámites (Rose-Ackerman, 1999). El rezago ya está generando prácticas atípicas: en 2026 se reportó que parques industriales y distritos de riego han cedido volúmenes de agua a la CONAGUA, que a cambio ofrece acelerar sus trámites, con más de 3,000 millones de metros cúbicos recuperados por esa vía (Industrial News BC, 2026). La misma nota da cuenta de que el reglamento que definirá cómo se obtendrán nuevos volúmenes, previsto para junio, seguía pendiente.

Cuando la vía legal es lenta y la decisión es discrecional, el tiempo mismo se convierte en mercancía. Ese es el último eslabón del mercado que la reforma pretendía abolir.

6.   Propuestas para acotar la discrecionalidad

Si el legislador decidió que el agua no debe circular por contrato entre particulares, la alternativa no es renunciar a las reglas, sino someter la reasignación a reglas más estrictas que las del mercado que sustituye. Se proponen ocho medidas, ordenadas de menor a mayor cambio normativo.

1. Expedir el reglamento del fondo con criterios cerrados. Requisitos, plazos, una matriz de ponderación pública para los criterios del artículo 37 BIS 2 y un orden de prelación entre derecho humano al agua, seguridad alimentaria y desarrollo nacional.

• Definir «propiedad asociada». Precisar si se trata del predio donde se ubica el aprovechamiento, del predio beneficiado o de ambos, y cómo se distribuye el volumen cuando el inmueble se subdivide.
• Establecer afirmativa ficta en el artículo 37 BIS 1. Si la autoridad no resuelve en 20 días hábiles una reasignación por sucesión, fusión, escisión o venta de la tierra, debe tenerse por otorgada en los términos del título original.
• Publicidad total del fondo. Un registro abierto de cada volumen que ingresa (origen, acuífero, causa) y de cada reasignación (beneficiario, volumen, uso y acta del comité con sus motivos), integrado al Registro Público Nacional del Agua.
• Asignar los volúmenes del fondo por concurso. El propio artículo 22 ya permite reservar aguas para concesionarlas por concurso cuando concurran varios interesados; esa debería ser la regla para el fondo en acuíferos sin disponibilidad.
• Ordenar, no prohibir, la cesión temporal. Restablecer el artículo 23 BIS, que permitía el uso provisional por terceros con aviso y registro, o mediante bancos del agua administrados por la autoridad con precios públicos, para formalizar lo que hoy se empuja a la informalidad.
• Participación de los Consejos de Cuenca. Dar intervención consultiva al consejo de la cuenca o acuífero antes de cada reasignación del fondo, para incorporar información local y control social.
• Régimen transitorio para títulos anteriores. Reconocer expresamente que los títulos expedidos antes de la reforma conservan la transmisibilidad durante un periodo razonable, o compensar su pérdida, para reducir el litigio por retroactividad.
• Recalcular la disponibilidad con datos medidos. Un programa plurianual con presupuesto propio para reactivar las redes piezométricas, medir dos veces al año, publicar las series por acuífero y depurar del registro los volúmenes inexistentes o no utilizados. Mientras no exista piezometría reciente, toda declaratoria de déficit debería indicar la antigüedad de los datos que la sustentan, y los usuarios afectados deberían poder ofrecer estudios técnicos para controvertirla.

Además, como décima propuesta, debe regularse la cesión temporal a la autoridad del artículo 29 BIS 3, fracción VI, numeral 4: procedimiento, duración máxima, devolución automática del

volumen al cedente al término del plazo, prohibición de reasignar en forma definitiva los volúmenes cedidos temporalmente y, en su caso, una contraprestación.

7.   Conclusiones

Primera. El mercado del agua en México no nació únicamente de la transmisión entre particulares, sino de decisiones administrativas sobre cuándo y dónde se permitía. Desde 1992, la frontera entre aviso y autorización, y la apertura de acuíferos a transmisiones separadas de la tierra, dependieron del criterio de la autoridad.

Segunda. La reforma de diciembre de 2025 prohibió la transmisión, pero no la escasez ni el valor del agua. Al cerrar la vía contractual y llevar los volúmenes extinguidos a un fondo excluido de la disponibilidad, convirtió la reasignación administrativa en la única puerta de acceso al agua escasa. Esa escasez, además, se declara con estudios de disponibilidad apoyados en mediciones piezométricas insuficientes o antiguas y en volúmenes registrados, no medidos, de modo que el déficit de las zonas productivas no puede verificarse con datos actuales.

Tercera. Esa puerta genera tres mercados: el de la tierra y las sociedades «asociadas» a un título, en el que el precio del agua se oculta en el del inmueble o las acciones; el de la decisión administrativa, regido por criterios abiertos y un reglamento pendiente, en el que el precio del metro cúbico, antes fijado por la oferta y la demanda, tenderá a definirse en torno a la voluntad del funcionario que resuelve; y el informal de uso provisional, empujado a la sombra por la derogación del artículo 23 BIS.

Cuarta. El nuevo esquema presenta problemas de legalidad, seguridad jurídica y retroactividad que serán materia de litigio. Mientras el reglamento no exista y los conceptos clave no se definan, la reasignación funcionará como una facultad discrecional con un alto valor económico en juego. Además, los plazos que fija la ley son inalcanzables para una institución que ha perdido personal y presupuesto desde hace dos décadas y que arrastra un rezago de 145,000 trámites; esos rezagos generan cuellos de botella que propician la corrupción.

Quinta. Si la política pública es que el agua no se comercie entre particulares, la reasignación debe ser más transparente y reglada que el mercado que sustituye: criterios cerrados, concurso, afirmativa ficta, publicidad del fondo y participación de los consejos de cuenca. De lo contrario, la reforma habrá cambiado el lugar donde se paga por el agua, no el hecho de que se pague.

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