Escrito por Nicol Gaona Buitrón y Cristian Jeferson Zamora Dávila

Estudiantes de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú


Este es uno de los artículos más destacados del curso Medio Ambiente, Recursos Naturales y Derecho, a cargo del profesor Pablo Peña.

Introducción

Algunos meses atrás, con fecha 1 de setiembre de 2020, el grupo parlamentario Alianza para el Progreso planteó el Proyecto de Ley N°6101/2020 -CR con el objetivo de establecer medidas sanitarias adecuadas para prevenir y proteger al consumidor y garantizar la vida y la salud de las personas frente al contagio de la Covid-19, en el proceso de adquisición, compra, venta y uso de productos de consumo. Dentro de la Exposición de Motivos, se señala que el uso de bolsas de plástico de un solo uso viene siendo relevante en la lucha contra la pandemia. La Ley N°30884, en un contexto de normalidad, ha prohibido la expedición del plástico de un solo uso e imponiendo un impuesto progresivo.

Este proyecto resalta que, si bien el objetivo de la norma es proteger el ambiente, la afectación de la sociedad por la pandemia justifica el uso del plástico, pues las bolsas permiten que no exista contacto entre los productos y la persona. Además, la afectación a los micros y pequeños empresarios no les permite continuar con la producción propia. Por ello, la solución más eficaz es la suspensión temporal de tales disposiciones, pues existe una situación que lo justifica: la pandemia de la Covid-19.

Es en este contexto, que toma especial relevancia analizar este impuesto a las bolsas plásticas de un solo uso creado por la Ley N°30884, sus antecedentes, objetivos y, sobre todo, las consecuencias positivas o negativas de su implementación en la sociedad peruana. De modo tal que, luego de la lectura del presente texto, se permita forjar una opinión respecto a la pertinencia o eficacia del reciente impuesto, identificar cuáles son los nuevos retos y posible recomendación de acción para que puede conllevar a un cambio real.

Por todo lo mencionado, el presente texto se divide en cinco partes: El primero se circunscribe a la introducción y el segundo abarca un análisis tributario de las normas, donde se identifica brevemente los aspectos de la Ley N°30884 y la conciencia tributaria.  El tercero contiene el desarrollo del análisis ambiental del impuesto al consumo de las bolsas plásticas y la conciencia ambiental de la sociedad peruana; mientras que el cuarto comprende el análisis conjunto, es decir, tanto tributario como ambiental de la norma, abarcando derecho comparado y el estado actual de los efectos del impuesto. Por último, en el quinto acápite, se plantean las conclusiones y se ofrecen algunas recomendaciones acerca de cómo se puede mejorar la eficacia de la norma y la contribución por parte de todos los agentes involucrados: Estado, agentes privados y sociedad civil.

Análisis Tributario del Impuesto a las bolsas plásticas

El miércoles 19 de diciembre de 2018, en el Diario Oficial El Peruano, se promulgó la Ley N°30884, la cual crea y regula el impuesto al consumo de las bolsas de plástico de un solo uso en el Perú y entra en vigor a partir del 01 de agosto del 2019. Esta nueva norma tiene por objeto, según se precisa en el artículo 1, desincentivar el uso de las bolas de plástico y contribuir a la conservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Posteriormente, el 05 de agosto del 2019, mediante el Decreto Supremo N°244-2019-EF, se aprueba el Reglamento de la Ley N°30884. A partir de esta fecha, este impuesto al consumo grava la compra de bolsas de plástico de un solo uso, cuyo destino sea el transporte de bienes enajenados por contribuyentes del Impuesto General a la Venta.

Al ser una norma tributaria, es pertinente identificar los aspectos más relevantes de la presente ley para poder analizar sus efectos en la realidad de manera correcta. Por ello, a continuación, se realiza un breve comentario respecto de los componentes de la  N°30884.

a. Sujetos del impuesto: De acuerdo con el artículo 12.3 de la Ley, los sujetos del impuesto son las personas naturales o jurídicas que opten por adquirir, bajo título gratuito y oneroso, las bolsas plásticas, cuyo destino sea el cargar o llevar bienes enajenados por los establecimientos comerciales o servicios que la distribuyan.

b. Nacimiento de la obligación tributaria: De acuerdo con el artículo 12.4, la obligación tributaria se originará en el momento de la adquisición de las bolsas de plástico.

c. Importe por pagar: Conforme con el artículo 12.5, la cuantía del impuesto se aplicará por cada unidad de bolsa de plástico comprada. Además, es gradual, pues se aplicará de acuerdo con el siguiente cronograma:

2019 S/. 0.10
2020 S/. 0.20
2021 S/. 0.30
2022 S/. 0.40
2023 y siguientes S/. 0.50

d. Agentes de percepción: Conforme con el artículo 12.7, los agentes que perciben el impuesto serán las personas naturales o jurídicas que están sujetas al Impuesto General a las Ventas y que transfieran la bolsa de plástico, al momento de la emisión del comprobante de pago.

e. Ente recaudador: Este impuesto constituye ingreso del tesoro público y su administración corresponde a la SUNAT.

De acuerdo con Jorge Cucci, los tributos, entre ellos el impuesto al consumo, pueden cumplir con fines extrafiscales, definiendo estos como “aquello que son distintos a la recaudación de dinero por parte del Estado” (2014: 239). La particularidad del fin extrafiscal, que busca atender la norma, recae en la atención que presta al interés público de forma directa; es decir, que utiliza la actividad financiera gubernamental para un bien mayor que tenga efectos en la sociedad. En diversa doctrina, el clásico ejemplo es el Impuesto Selectivo al Consumo, puesto que tal impuesto incrementa el precio de determinados bienes con la finalidad de generar un efecto recesivo, por lo que busca desincentivar el consumo de determinado bien.

De lo señalado, se puede identificar con mayor claridad el fin extrafiscal detallado en la Ley N°30884, pues busca contribuir en la concreción del derecho que tiene toda persona a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, reduciendo para ello el impacto adverso del plástico de un solo uso, de la basura marina plástica, fluvial y lacustre y de otros contaminantes similares, en la salud humana y del ambiente.

Por otro lado, es importante anotar brevemente la conciencia tributaria que se mantiene en la sociedad peruana. Y es que la finalidad que se persigue conseguir tiene su punto de partida en el grado de interiorización de los individuos de los deberes tributarios que son fijados por las leyes, como es el caso. Cumplir de manera voluntaria la finalidad fiscal o extrafiscal, significa un grado de comprensión del beneficio común y mayor para la sociedad (Matteucci, 1995, p. 37).

Por ello, si bien se podrá observar más adelante los efectos positivos o negativos de la ley, el aprovechamiento efectivo depende de la contribución individual y del trabajo conjunto de los agentes. Si bien se busca que el contribuyente comprenda que el fin de la norma no es recaudar, sino desincentivar el consumo; el correcto funcionamiento de la cadena de contribución debe garantizarse. Por ejemplo, si el agente de percepción no funciona como un correcto mecanismo de cobro del impuesto, la finalidad no se logra cumplir. Es por ello que la parte teórica de esta primera parte cobra relevancia, pues es el deber de todos los contribuyentes conocer cuál es la obligación tributaria, cuándo nace, cuánto se paga, quién recauda y demás. A lo descrito, se puede añadir que también se extiende al Estado el deber de garantizar y concientizar a la población en este sentido.

Análisis Ambiental del Impuesto a las bolsas plásticas

El apartado 1 del artículo 12 de la Ley N°30884 menciona que el objeto de crear este impuesto es desincentivar el uso de bolsas de plástico y contribuir a la conservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Esto parte de la preocupación internacional respecto del uso de las bolsas plásticas o del plástico en sí.

Los componentes de las bolsas, que se analizan en el presente caso, son principalmente de polietileno, un tipo de plástico con el que se fabrican la mayoría de las bolsas (además de otros productos de uso diario). Este componente de las bolsas plásticas destaca por su lento proceso de degradación, que conlleva a la acumulación de estos productos a lo largo de los años. Evidentemente, esto conlleva a la contaminación del medio ambiente (agua, suelo, aire), por lo que el desarrollo de este tipo de prácticas conlleva a un gran perjuicio de los recursos naturales.

La conservación del medio ambiente y el desarrollo de manera sostenible son dos aspectos que destaca la norma como objetivo. Al respecto, la Ley General del Ambiente (Ley N°28611) reconoce que así como toda persona tiene derecho a un ambiente saludable equilibrado y adecuado, también se tiene el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental. Agrega, además, que es deber de la sociedad, y de cada individuo que la compone, proteger el ambiente, aprovechar sosteniblemente sus recursos naturales y el desarrollo sostenible.

Estos derechos y deberes, reconocidos en la Ley N°28611, tienen conexión directa con los principios desarrollados en la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley N°28245), entre ellos, el principio de prevención, que permite la aplicación de medidas para que los productos que afecten a la salud y el ambiente sean menos usados.

Por todo lo mencionado, es deber del Estado y de los individuos tomar medidas e implementarlas en la realidad con el fin de cumplir con la conservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible. La Ley N°30884 es un primer paso, pero requiere de medidas complementarias que permitan minimizar el impacto del plástico en el medio ambiente y sus recursos.

En el mismo sentido, es importante resaltar la conciencia ambiental en el Perú para conocer el verdadero impacto de la norma tributaria-ambiental. Fernando Bravo, miembro del Grupo de Estudios Ambiente y Sociedad (GEAS), reconoce que, en el Perú, no existen investigaciones empíricamente sustentadas sobre la conciencia ambiental, que pueda proporcionar tanto certezas como cuantas correlaciones entre variables ambientales, sociales, educativas o económicas (2013). Hoy en día, aún existe ausencia de esta conciencia ambiental en el Perú que toma acciones para impulsar el desarrollo ambiental en el país. De hecho, la conciencia ambiental en el Perú depende del éxito de estas normas y viceversa, es decir, un acompañamiento conjunto entre iniciativas donde diversos agentes participan: Estado, sector privado y sociedad civil.

Análisis tributario-ambiental del Impuesto a las bolsas plásticas

a. A nivel internacional

Las bolsas plásticas de un solo uso no tienen fronteras, su uso indiscriminado ha generado diversos problemas en cada rincón del planeta y las soluciones para contrarrestarlas han dependido del contexto social, cultural, nivel de conciencia ambiental, entre otros factores. En el caso de África, las bolsas plásticas generaban el problema de obstrucción en los canales de drenaje y ello conllevaba inundaciones de necesidades fisiológicas humanas que, a su vez, generaba brotes de epidemias o enfermedades mortales. Asimismo, se tornaba un problema para la fauna y ganaderos, pues los animales comen bolsas plásticas y, una vez en su aparato digestivo, dejaban de recibir nutrientes y morían. Actualmente, la gran mayoría de países de dicho continente han prohibido las bolsas plásticas y, en países como Tanzania, existen penas de cárcel: dos años si el sujeto del delito es fabricante y una semana de prisión solo por usarlas en la calle (El País: 2019). En suma, lo que se busca es que a través de las penas se evite su consumo, pero esta medida tan solo genera miedo y no conciencia ambiental en sus habitantes.

En el caso de Europa, los países han estado a la vanguardia de las nuevas tecnologías para el aprovechamiento en mejorar la calidad del ambiente, tal es el caso de Irlanda que, desde el 2002, viene aplicando su programa “PlasTax” que aplica un impuesto del 20% sobre las compras a los usuarios de bolsas plásticas (El Comercio: 2019). Asimismo, lo recaudado con este impuesto es destinado a programas de protección ambiental y reciclaje. En Inglaterra se cobra 10 peniques (equivalente a 50 céntimos) por cada unidad de bolsa plástica, pero lo recaudado es destinado a obras de caridad (Heraldo: 2021). Finalmente, en Italia, las bolsas plásticas de un solo uso ya están prohibidas, por lo que su producción y/o venta genera graves sanciones administrativas. Sin embargo, es recién en el año 2018 que se dispuso que por cada bolsa biodegradable entregada, los consumidores deben pagar entre 1 a 3 céntimos de euro.

El país del sol naciente, Japón, es el que está un paso adelante de todos. A pesar de que es el segundo país consumidor de plásticos y, que en el 2020, ha impuesto una tasa de 3 a 5 yenes por bolsa con el objetivo de reducir la contaminación del mar, tiene mayor conciencia ambiental (El Espectador: 2020). Entre las medidas interiorizadas están los días específicos para desechar determinados tipos de residuos, a través de plataformas virtuales dan información de cómo reciclar, existe un sistema de recompensas en el cual si rechazas plásticos de un solo uso te dan puntos para comprar otro producto reutilizable, entre otras medidas. Esto ha tenido como consecuencia que la tasa de reciclaje de plásticos sea de 84%. [Continúa leyendo aquí]