Escrito por Marcela Gomero, estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP, miembro del consejo editorial
¿Qué ocurre cuando se aprueba una ley que no solo amenaza la biodiversidad de la Amazonía, sino que también vulnera los derechos de las comunidades indígenas y familias agricultoras? El pasado 14 de diciembre, el Congreso de la República aprobó por insistencia la Ley Nº 31973, llamada “Ley Antiforestal”, la cual modifica la Ley Nº 29763, conocida como “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”.
A pesar del pedido de reconsideración solicitado por las congresistas Susel Paredes y Ruth Luque, se terminó por publicar la ley para su posterior entrada en vigencia. Lamentablemente, este cambio en la legislación expone a la Amazonía a un grave peligro tanto sobre sus recursos naturales como sobre sus habitantes locales. Tal y como menciona la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) en un informe de opinión legal sobre la cuestión, esta nueva norma “legaliza la deforestación, vulnera el derecho a la consulta previa e incumple compromisos internacionales sobre cambio climático” (p. 3).
En ese sentido, “La selva no se vende, la selva se defiende” fue una de las arengas presentes en la protesta organizada por ciudadanos/as, defensores/as ambientales, colectivos, entre otros, en contra de una ley problemática y que transgrede derechos. Con la finalidad de explicar la situación actual, el presente artículo tiene como objetivo desarrollar algunos puntos controvertidos de la polémica “Ley Antiforestal” para evidenciar la manera en la que se están vulnerando derechos constitucionales en perjuicio de las comunidades indígenas y de los bosques de la Amazonía.
Aproximación a los puntos controvertidos de la Ley Nº 31973 o “Ley Antiforestal” y vulneración de derechos constitucionales
En la misma línea de ideas, resulta necesario comenzar con una breve descripción sobre el cambio que trajo consigo la Ley Nº 31973, en comparativa con la inicial Ley Forestal y de Fauna Silvestre. A grandes rasgos, además de modificarse los artículos 29 y 33 del texto legislativo, también se aprobaron disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal– dos disposiciones complementarias transitorias y una final. Las observaciones expuestas en este artículo guardan relación principalmente con tales disposiciones complementarias añadidas.
De este modo, considero menester enfocar la aproximación a dos puntos en específico: i). la afectación de los recursos naturales por la legalización de prácticas sin sustento técnico que los degraden; y ii). la vulneración de derechos constitucionales de las comunidades indígenas (consulta previa y propiedad sobre sus territorios).
En primer lugar, la Ley Antiforestal plantea una alteración del procedimiento de clasificación de las tierras por su capacidad de mayor uso (CTCUM) en su disposición final única sobre la “Clasificación de tierras y reglas sobre el cambio de uso para actividades agropecuarias existentes”. Así como aparece a continuación.
“Los predios privados que cuenten con títulos de propiedad o constancias de posesión emitidas por la autoridad competente con anterioridad a la vigencia de la presente ley o que se encuentren dentro de los alcances de la Ley 31145, Ley de Saneamiento Físico-Legal y Formalización de Predios Rurales a Cargo de los Gobiernos Regionales, que no contengan masa boscosa y que desarrollen actividad agropecuaria, son considerados, de manera excepcional, como áreas de exclusión para fines agropecuarios y por tanto están exceptuados de realizar su clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor, así como también están exceptuados del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 38 de la Ley 29763. Esta excepción no exime la obligación de reserva mínima establecida en el cuarto párrafo del artículo 38 de la ley referida al treinta por ciento de la masa boscosa en el predio privado, ni de las responsabilidades administrativas, civiles o penales de los funcionarios públicos, personas naturales o jurídicas, que hayan incurrido en delitos relacionados con el tráfico de tierras. En caso de que el predio privado no cuente con el área de reserva mínima esta deberá ser compensada de manera progresiva con áreas reforestadas o de conservación dentro o fuera del predio. El Serfor deberá establecer los mecanismos adecuados para dicho fin”.
Este cambio consiste en establecer una excepción al procedimiento de CTCUM y representa una profunda afectación a los recursos naturales y suelo, además de contravenir normas de rango constitucional expresadas en los artículos 67, 68 y 69 de la Carta Magna del Perú.
Se debe recordar que el sistema de CTCUM está normado por el Reglamento aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 017-2009-AG. De esta manera, de acuerdo con el artículo 1, inciso a), b) y d) de dicho documento, se especifica que la finalidad de la reglamentación es la siguiente.
“a) Promover y difundir el uso racional continuado del recurso suelo con el fin de conseguir de este recurso el óptimo beneficio social y económico dentro de la concepción y principios del desarrollo sostenible, b) Evitar la degradación de los suelos como medio natural de bioproducción y fuente alimentaria, además de no comprometer la estabilidad de las cuencas hidrográficas y la disponibilidad de los recursos naturales que la conforman. […] d) El presente Reglamento de Clasificación de Tierras según su Capacidad de Uso Mayor permite caracterizar el potencial de suelos en el ámbito nacional, determinando su capacidad e identificando sus limitaciones, todo ello dentro del contexto agrario, permitiendo implementar medidas de conservación y aprovechamiento sostenido”.
En otras palabras, se enfatiza la necesidad de una evaluación de la clasificación de los suelos para conseguir que se cumpla con el objetivo del desarrollo sostenible, por lo que es indispensable considerar sus limitaciones y no permitir actividades agrarias que perjudiquen el recurso al contribuir con su degradación. Por lo tanto, resulta dramático que la nueva disposición de la Ley Antiforestal básicamente legalice actividades agrarias que carecen de un sustento técnico fundamental al realizar excepciones al procedimiento, lo que hace imposible un aprovechamiento sostenido.
Se debe recordar lo estipulado en los artículos 67, 68 y 69 de la Constitución Política del Perú, en tanto se resalta la responsabilidad del Estado para promover el uso sostenible de sus recursos naturales (artículo 67), además de la conservación de la diversidad biológica y áreas naturales protegidas (artículo 68) y el desarrollo sostenible de la Amazonía en su totalidad con una legislación adecuada (artículo 69). La introducción de la disposición complementaria única de la Ley Nº 31973 contraviene estos mandatos, puesto que expone a los bosques de la Amazonía a un sobreuso de sus recursos naturales y, por ende, degradación de los mismos. Ahora bien, sería importante enlazar este aspecto con la manera en la que la nueva legislación también afecta a las comunidades indígenas y familias agricultoras.
En segundo lugar, otro punto controvertido es respecto de la vulneración de derechos constitucionales de las comunidades indígenas (derecho a la consulta previa) frente a la “Ley Antiforestal” y las consecuencias que provocaría en su entorno. Cabe decir que el derecho a la consulta previa está contemplado en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En ese sentido, consiste en el derecho de los pueblos originarios de ser consultados previamente sobre medidas que afecten sus derechos colectivos, ya sean legislativas o administrativas. Por este motivo, se reconoce que pueden tomar decisiones sobre temas que les conciernen respecto a planes, programas y proyectos de desarrollo.
Es decir, la finalidad del derecho a la consulta previa es que las comunidades indígenas participen en un diálogo intercultural, donde el Estado brinde las garantías para que puedan manifestar su consentimiento o rechazo frente a las medidas propuestas. La idea es que se alcance un acuerdo entre ambas partes para asegurar que no se impone una medida en la vida de los pueblos originarios que los perjudique.
Según el informe realizado por el Ministerio de Agricultura sobre la “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”, la legislación inicial cumplió con los parámetros establecidos en aras de garantizar la finalidad de la consulta previa. En otras palabras, se realizaron las consultas necesarias a través de un diálogo que incluya a los pueblos indígenas en la toma de decisiones. Sin embargo, el problema surge cuando se elaboran y aprueban las modificaciones a dicha ley, en la controversial “Ley Antiforestal”, sin respetar el derecho de las comunidades a manifestar su consentimiento o negativa. Asimismo, se acusa de que no se ha cumplido con un debido proceso, por lo que el cambio en la legislación sería inconstitucional también. Ello ha originado que la ciudadanía se levante en protestas sociales exigiendo que se respeten sus territorios y se proteja a la Amazonía.
Reflexiones y Conclusiones
En resumen, se han abordado dos puntos controvertidos sobre la polémica Ley Nº 31973. Por un lado, la exposición de los suelos a un grave riesgo por el cambio en el procedimiento de clasificación de las tierras por su capacidad de mayor uso. En este punto se destaca la contravención a los artículos 67, 68 y 69 de la Constitución Política del Perú, en tanto no se está promoviendo el desarrollo y aprovechamiento sostenible de los recursos. Por otro lado, la vulneración del derecho a la consulta previa, reconocido en el Convenio 169 de la OIT, dado que no se ha cumplido con garantías que permiten una manifestación indispensable del consentimiento o negativa de las comunidades indígenas.
En definitiva, la llamada “Ley Antiforestal” ha transgredido derechos constitucionales. Más allá de la existencia de una gran diversidad de posturas respecto a este tema en particular, se debe comprender que las nuevas medidas, de no brindarse las garantías necesarias, están exponiendo a la Amazonía– recursos naturales, habitantes locales y familias agricultoras– a un grave peligro. Hasta el momento, el Colegio de Sociólogos ha presentado una demanda de inconstitucionalidad sobre la Ley Nº 31973. No obstante, existe un escepticismo generalizado en relación a la respuesta del Tribunal Constitucional sobre dicha cuestión. “La selva no se vende, la selva se defiende” debería ser un mensaje para la posterioridad. Todos/as somos responsables de la protección y defensa de la Amazonía en su completitud.
Referencias bibliográficas
Consejo Editorial de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. (2024). Más de diez ciudades del Perú expresaron su rechazo a la “Ley Antiforestal”. SPDA Actualidad Ambiental.
Constitución Política del Perú [Const] Art. 67 (29 de diciembre de 1993).
Constitución Política del Perú [Const] Art. 68 (29 de diciembre de 1993).
Constitución Política del Perú [Const] Art. 69 (29 de diciembre de 1993).
D. S. No 017-2009-AG. Aprueban Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor. Diario Oficial El Peruano (2022).
Gonzales, M. (2024). Marchas contra el Congreso: ciudadanía exige derogación de Ley Antiforestal y rechazan intento de control de la JNJ. Infobae. Recuperado de: https://www.infobae.com/peru/2024/03/07/marchas-contra-el-congreso-ciudadania-exige-derogacion-de-ley-antiforestal-y-rechazan-intento-de-control-de-la-jnj/
Ley N.º 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre. (21 de julio de 2011).
Ley N.º 31973, Ley que modifica la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal. (10 de enero de 2024).
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Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA (2023). Opinión legal del Proyecto de Ley 649/2021-CR, 894/2021-CR y 2315/2021-CR, proyecto de “Ley que modifica la Ley 29763, Ley forestal y de fauna silvestre”. Lima: SPDA. Recuperado de: https://spda.org.pe/wp-content/uploads/2023/12/OPINION-LEGAL_LEY-FORESTAL_SPDA_2023.pdf