Escrito por Alexia Taboada Pajuelo, Nadia Blas Rodriguez y Mónica Quispe Andía, miembros del Consejo Editorial de Conexión Ambiental.
1. Introducción
A inicios de este año, los mares de las playas de Ventanilla se vieron cubiertos por residuos de hidrocarburo tras el derrame en la Refinería La Pampilla. No pasó mucho tiempo para que se comenzaran a ver y analizar los efectos futuros que tendría el desastre en las playas afectadas y las personas que vivían cerca de la zona. Ante la gravedad del suceso, en menos de una semana de ocurrido se decidió declarar la emergencia ambiental en el área geográfica afectada.
A propósito de la declaración de emergencia sanitaria del derrame de petróleo en Ventanilla el presente año, el Gobierno decidió declarar emergencia ambiental en la zona. Sin embargo, esta declaración no es una novedad o incluso poco usual. Al respecto, durante el presente mes hubo dos últimos derrames de hidrocarburos ocurridos en el Oleoducto Norperuano operado por Petroperú.
2. Presupuestos para la declaración de la Emergencia ambiental
De acuerdo con la Resolución del Consejo de Directivo N°018-2013-OEFA-CD que aprueba el Reglamento del Reporte de Emergencias Ambientales bajo el ámbito de competencia del OEFA, el artículo 3, previo a su modificación mediante el artículo 1 de la Resolución N°00017-OEFA-CD, definía una emergencia ambiental como un evento súbito o imprevisible generado por causas naturales, humanas o tecnológicas que incidan en la actividad del administrado y que generen o puedan generar deterioro al ambiente, que debe ser reportado por este al OEFA. En ese sentido, dicho artículo establecía una lista enunciativa que encajaban dentro de una emergencia ambiental, dentro de los cuales se encuentran los incendios, explosiones; inundaciones; derrames y/o fugas de hidrocarburos en general; vertimientos de relaves, sustancias tóxicas o materiales peligrosos; vertimientos extraordinarios de aguas de producción o residuales; entre otros. De esta manera, dicho artículo contemplaba una definición general de emergencia ambiental y enlistaba supuestos que ayudaban a comprender el concepto; no obstante, se debe tomar en cuenta que se trataba de una lista numerus apertus, por lo cual se podían comprender otro tipo de supuestos que implique un deterioro al ambiente. Sin embargo, el problema de esta definición, a nuestra consideración, era su generalidad y que no toma en cuenta el nivel de peligrosidad o amenaza. En ese sentido, cualquier intervención en el ambiente y que suponga una amenaza podría ser contemplada como una emergencia.
Bajo este marco, el artículo 1 de la Resolución N°00017-OEFA-CD que modificó el Reglamento modificó esta definición para darle un énfasis más metodológico. Al respecto, el artículo 3 del Reglamento establece que una emergencia ambiental es entendido como un evento súbito o imprevisible generado por causas naturales, humanas o tecnológicas que incide en la actividad del administrado y que generen o puedan generar deterioro al ambiente, el administrado debe reportar o comunicar su ocurrencia en función a la metodología de estimación de riesgos en emergencias ambientales elaborada para tales efectos. La metodología de estimación de riesgos en emergencias ambientales se sustenta en la ubicación del evento y la valoración de otros elementos relacionados a la protección del ambiente, dependiendo del sector al que pertenece el administrado, entre estos: a) Cantidad y peligrosidad del elemento liberado; b) o sustancia involucrada; c) o dimensión del área involucrada o afectación de componentes ambientales o; d) recurrencia del evento.
Así, observamos que esta nueva definición, no solo observamos un componente metodológico, el cual será explicado con más detalle en el siguiente punto, sino que también se omite la lista enunciativa, lo cual en parte, si bien no ha cambiado la esencia de su definición le brinda una mayor limitación a este concepto. Sin embargo, es importante atender a los supuestos que activan la declaración de emergencia ambiental:
- Evento súbito e imprevisible generado por causas naturales humanas o tecnológicas: es decir que por medio de intervención humana o tecnológica, especialmente, por actividades extractivas, ocurren situaciones no habituales o imprevistos, en el sentido que no forma parte del desarrollo de la actividad o ha sucedido de manera inesperada y tampoco era posible conocer los detalles de la situación. Por ejemplo, el derrame de petróleo y que no se haya podido contemplar su plan de contingencia.
- Incidencia en la actividad de la empresa: esto implica que el incidente debe ocurrir dentro del área de influencia directa donde se desarrollen las actividades (PRCP, 2022).
- Generación o posibilidad de generación de un deterioro al ambiente: cuando el ambiente sufre una afectación prejuiciosa en alguno de sus componentes o incluso que pueda generar una amenaza al ambiente.
3. Alcance de la declaración de emergencia ambiental
Como se ha visto, no todo evento lleva a la declaratoria de emergencia ambiental; así como no todo daño ambiental ha de considerarse como una emergencia.
De acuerdo al Decreto Supremo N° 024-2008-PCM, Reglamento de la Ley Nº 28804 (en adelante, el Reglamento), la declaratoria de emergencia ambiental implica la ocurrencia de un daño ambiental que lleve al deterioro del medio ambiente y, debido a tal contaminación, a problemas de salud en la población. Asimismo, es preciso determinar la caracterización del daño ambiental generado:
- Daño ambiental súbito: el daño ocurrió inesperadamente o tiende a incrementar abruptamente.
- Daño ambiental significativo: es decir que los niveles de afectación son superiores a los establecidos por la normativa específica correspondiente y, por ende, consiste en una amenaza para la vida en población y el medio ambiente.
No obstante, no basta con identificar un daño ambiental súbito y significativo, pues los responsables pueden contar con mecanismos de contención adecuados o el riesgo generado no fue elevado. Por ello, para que se dé la declaración de emergencia, la Ley Nº 28804, modificado por la Ley Nº 29243, en su artículo 3 ha señalado que se ha de cumplir con los siguientes criterios:
- Nivel de concentración de contaminantes por encima de los Estándares de Calidad Ambiental o Límites Máximos Permisibles, aprobados en el país; o por las instituciones de derecho público internacional que sean aplicables o la Organización Mundial de la Salud (OMS), en forma referencial, cuando no existan estándares nacionales, verificados por la autoridad competente
- Contaminación de la población y el ambiente por sustancias peligrosas por encima de los niveles que internacionalmente se considera aceptables para la salud humana, verificado por las autoridades de salud
- Alto riesgo para poblaciones vulnerables
- Ocurrencia de accidentes que generen emisión de vertimientos de sustancias peligrosas que, a pesar de no estar establecidas en la legislación nacional, están consideradas en los estándares o límites de instituciones u organismos internacionales, en forma referencial
- Impactos a largo plazo en la salud humana.
- Ausencia de instrumentos de gestión ambiental que involucren planes de recuperación del área materia de la declaración
- La protección de la vulnerabilidad y singularidad de los espacios naturales
Así pues, como se planteó en el apartado anterior, optar por una definición general como el artículo 3 de la Resolución del Consejo de Directivo N°018-2013-OEFA-CD, previa modificación, abriría la posibilidad de incluir una infinidad de supuestos, independientemente del grado de daño ocasionado, para constituirse la emergencia ambiental. Por lo tanto, debido a la cantidad de entidades involucradas y acciones a llevar a cabo tras la declaratoria, consideramos que es de suma importancia establecer criterios que permitan determinar la gravedad del daño producido y la necesidad de intervención inmediata.
Ante ello, resulta preciso esclarecer los límites de la declaratoria de emergencia ambiental. Y es que, tal como señala el artículo 2 del Reglamento, la declaratoria de emergencia ambiental no reemplaza y es independiente de la responsabilidad, ya sea civil, administrativa, penal, etc., que pueda corresponder al responsable de la emergencia. De igual forma, la declaratoria de emergencia ambiental no necesariamente significa el inicio de un Procedimiento Administrativo Sancionador, pues se pueden presentar casos en los que no exista nexo causal entre el responsable y el daño [1]. Finalmente, no se ha de confundir la declaratoria de emergencia ambiental con la situación de emergencia causante de exoneración de los procesos de selección para las adquisiciones y contrataciones por el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
4. Consecuencias de la declaratoria
En esa línea, de acuerdo al artículo 28 de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, se dispone que en caso de ocurrencia de algún daño ambiental súbito y significativo ocasionado por causas naturales o tecnológicas, el Consejo Nacional del Ambiente – CONAM, en coordinación con el Instituto Nacional de Defensa Civil y el Ministerio de Salud u otras entidades con competencia ambiental, debe declarar la emergencia ambiental y establecer planes especiales en el marco de esta declaratoria.
A su vez, para adoptar acciones inmediatas a nivel local, regional o nacional en una situación que se considere como emergencia ambiental principalmente por el impacto en la vida y la salud de las personas o el entorno, de acuerdo al artículo 1 de la Ley Nº 28804, Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental, modificado por la Ley Nº 29243; es función del Ministerio del Ambiente, en coordinación con el Instituto Nacional de Defensa Civil, el Ministerio de Salud, el Gobierno Regional u otras entidades con competencia en la materia, declara la emergencia ambiental.
En ese sentido, el Reglamento de la Ley Nº 28804, Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental, aprobado por Decreto Supremo Nº 024-2008-PCM, regula el procedimiento para la declaratoria de emergencia ambiental. Precisamente, el objetivo de la Declaratoria de Emergencia Ambiental es garantizar el manejo sostenible de la zona afectada, realizando los correspondientes trabajos de recuperación y remediación para mitigar la contaminación ambiental, a fin de proteger la salud de la población.
Al respecto, cabe la pregunta si el conjunto de acciones que adopta el Gobierno peruano como parte de la Declaratoria de Emergencia Ambiental aporta en algún modo a las acciones que realizan otras entidades como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, Serfor, entre otros, los cuales ya se encuentran facultados de implementar medidas de prevención y mitigación frente a emergencias ambientales con consecuencias graves para la salud, vida y el entorno del impacto.
A modo ejemplificativo, el Gobierno peruano ha realizado diversas declaratorias de Emergencia Ambiental a través de Resoluciones Ministeriales, es el caso del derrame de petróleo en el mar peruano por parte de la empresa Refinería La Pampilla S.A.A., empresa operadora de la Refinería La Pampilla, bajo la administración del grupo Repsol del Perú S.A.C, ocurrido a inicios de este año, el cual ha sido considerado como el mayor desastre ambiental que afectó nuestro ecosistema marino.
En el referido caso, se dispuso la implementación de un Plan de Acción Inmediato y de Corto Plazo con 3 ejes: calidad ambiental, salud e institucional, el cual recogía las acciones que debía implementar cada institución frente al desastre ocurrido en nuestro mar peruano. Al respecto, se advierte la falta de claridad respecto a las acciones emprendidas por las instituciones con competencia e incidencia en contrarrestar los efectos negativos del desastre ambiental, puesto que si se pretendía establecer un recopilatorio sobre las acciones que corresponde realizar a cada institución, los alcances para el seguimiento y cumplimiento de tales medidas son inciertas.
En ese orden de ideas, es importante señalar que ante eventos que califican como Emergencia Ambiental las acciones adoptadas por el Gobierno peruano deben caracterizarse por la claridad, precisión y transparencia en la información que señalan se adoptará como es el caso del citado Plan de Acción, en virtud de los principios al acceso a la justicia ambiental y el de gobernanza ambiental, los cuales exigen establecer responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y transparencia con la finalidad de velar por la debida protección de la salud de las personas, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a aquellos.
5. Conclusiones
La declaratoria de emergencia ambiental requiere de un daño ambiental grave, que sea súbito y significativo. Este nivel de daño lleva no solo a la afectación y deterioro del medio ambiente, sino que vulnera varios derechos de las personas en zonas aledañas, por lo que justifica la intervención de varias entidades y poner en práctica mecanismos que busquen la pronta contención y remediación del problema.
Finalmente la declaratoria de emergencia ambiental por parte del Gobierno peruano debe establecer pautas claras y definidas respecto a la articulación sectorial de las entidades con competencia e incidencia en contrarrestar los efectos negativos. Así también, para establecer las responsabilidades por parte del sector público o privado que correspondan con el objetivo de evitar desastres de tal magnitud y caracterizar el conjunto de medidas adoptadas de forma eficiente, efectiva y transparente.
Referencias
[1] PRCP. (2022). Guía para el Reporte de Emergencias Ambientales al OEFA. https://prcp.com.pe/wp-content/uploads/2022/02/Gui%CC%81a-para-el-Reporte-de-Emergencias-Ambientales-al-OEFA_2022.pdf
[2] Decreto Supremo N° 024-2008-PCM. Reglamento de la Ley Nº 28804 – Ley que regula la declaratoria de Emergencia Ambiental. (02 de abril de 2008).
[3] Ley Nº 28804. Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental. (19 de julio de 2006).
[4] Resolución Ministerial N° 021-2022-MINAM. Declaran en emergencia ambiental el área geográfica que comprende la zona marina costera según anexo y aprueban el Plan de Acción Inmediato y de Corto Plazo para la atención de la emergencia ambiental en el área geográfica descrita. https://www.gob.pe/institucion/minam/normas-legales/2713052.
[5] Ley N° 28611. Ley General del Ambiente. (23 de junio de 2005).
