Escrito por Marcela Gomero, estudiante de la Facultad de Derecho PUCP, miembro del consejo editorial
- Introducción
¿Legalización de la minería ilegal? Resulta distópico pensar que la legislación, que pretende proteger a la ciudadanía y al medio ambiente, esté generando una serie de peligros respecto de la extracción de los recursos naturales y, a su vez, apañe actividades ilícitas. Sin embargo, debido a eventos recientes, el Estado vuelve a ser el centro de la atención por el controversial uso de una de sus propuestas legislativas: el Registro Integral de Formalización Minera o Reinfo.
A pesar de que la idea inicial siempre fue conseguir que la pequeña minería y minería artesanal contribuya directamente con el desarrollo económico del país y tenga injerencia en el aumento del PBI al formalizarse–además de adquirir beneficios para sus propios negocios y empresas–el Registro ha sido utilizado ilegalmente. Cabe decir que, a causa de decisiones legislativas, se ha prolongado un proceso de formalización que planeaba tener una duración de tres años. Ello ha provocado, a grandes rasgos, un espacio de “protección” para la minería ilegal, que le da holgura para delinquir.
Frente a esta problemática, que requiere una inmediata solución, el presente trabajo tiene el propósito de brindar un panorama general sobre la cuestión mediante una necesaria descripción del Reinfo y de la situación actual. En la misma línea de ideas, se proporcionarán algunos textos legislativos indispensables para una mejor comprensión del tema y, finalmente, se analizarán los riesgos y amenazas que representa el Reinfo y el cambio del Decreto Legislativo Nº 1607 para las personas y medio ambiente.
- Descripción del Reinfo
Para empezar, el Registro Integral de Formalización Minera, de ahora en adelante “Reinfo”, es un padrón que contiene a todas las empresas y negocios dedicados a la explotación o beneficio en el ámbito de pequeña minería y minería artesanal [1]. Creado y promovido en el año 2016, como se mencionó anteriormente, el proceso de formalización que pretendía durar tres (3) años, terminó extendiéndose hasta alrededor de ocho (8) años.
Ahora bien, en relación a su ámbito de acción, se establece una diferencia entre pequeña minería y minería artesanal. Por un lado, la pequeña minería consiste en la actividad minera en menor escala que se mantiene dentro de los límites de expansión y producción establecidos por la Ley General de Minería. Por otro lado, la minería artesanal se enfoca más en aquella actividad minera que se fundamenta en la mano de obra intensiva. Asimismo, esta última representa un importante ingreso económico para sectores que subsisten de la mencionada actividad y suelen encontrarse en las zonas alejadas y con menor llegada del Estado del país [2].
Sobre la base de lo anterior, el principal objetivo del Registro es promover la formalización, por lo que exime de responsabilidad penal por el delito de minería ilegal, contemplado en el artículo 307-A del Código Penal, a las empresas y negocios registrados. Cabe decir que la administración de dicho padrón está a cargo del Ministerio de Energía y Minas (Minem). En ese sentido, busca que ese sector se desarrolle económicamente y así, en teoría, se estaría confrontando la minería ilegal, además de promover la protección de las áreas naturales.
- Procedimiento de inscripción en el Reinfo y formalización minera
Respecto del procedimiento de inscripción en el Reinfo, se debe considerar que el plazo asignado fue en el 2017 por un periodo de 120 días hábiles. Sin embargo, este plazo ha ido extendiéndose hasta en tres oportunidades, siendo la última vez en el 2020. No obstante, el mismo proceso de formalización minera se extendió hasta el 31 de diciembre del 2024 por una ley promulgada en el 2021. Tal y como menciona brevemente la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA):
“Por otro lado, el proceso de formalización y promoción de la pequeña minería y minería artesanal data desde 2002, cuando se promulgó la Ley 27651, en el gobierno del expresidente Alejandro Toledo. Mientras que el Reinfo fue creado en 2016, mediante el Decreto Legislativo 1293, con un plazo de inscripción de 120 días hábiles. Aunque fueron creados con carácter excepcional, tanto el plazo del proceso de formalización minera y de inscripción en el Reinfo han sido extendidos a lo largo de los años. En el caso del primero, culmina el 31 de diciembre de 2024, de acuerdo a lo establecido en la Ley 31388, promulgada en diciembre de 2021; en tanto, la inscripción en el Reinfo cerró en setiembre de 2020, tras lo señalado en el Decreto de Urgencia 029-2020, publicado en abril de 2020” [3].
En la misma línea de ideas, existe una distinción entre la inscripción en el Reinfo y el proceso de formalización minera, para quienes se han inscrito previamente. Si nos enfocamos en el segundo, este se inició en el 2002, por lo que ya lleva alrededor de 22 años en ejecución.
En un inicio, si un negocio o empresa dedicado al sector de la pequeña minería o minería artesanal deseaba inscribirse en el Reinfo, debió acudir a la página de Sunat Operaciones en Línea (SOL) desde el 16 de enero hasta el 7 de julio en el 2017, fecha que fue ampliada hasta el 23 de setiembre de 2020. Ahora bien, la inscripción se suspendía si no se cumplían con los requisitos para tener la condición de activo hasta el 30 de abril de 2021 [1]. Así como menciona la página oficial del Gobierno del Perú:
“Si no cumples con estas obligaciones, tu inscripción en el REINFO será suspendida de forma automática y temporal. El Ministerio de Energía y Minas, a través de la Dirección General de Formalización Minera, levantará la suspensión de oficio una vez cumplidas las obligaciones señaladas y aquellas de cargo del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), como la presentación de los aspectos correctivo y preventivo del IGAFOM, así como la declaración de producción semestral. Esto se encuentra regulado por el Decreto Supremo N° 009-2021-EM” [1].
Un punto crítico en referencia a la inscripción en el Reinfo es la cantidad de empresas/negocios registrados y la diferencia entre quienes se mantienen activos en contraposición con quienes cuya licencia ha sido suspendida. Sobre este asunto, la SPDA, hasta noviembre del 2023, ha mencionado lo siguiente:
“A la fecha, el Reinfo, administrado por el Ministerio de Energía y Minas (Minem), tiene 87 189 registros, de los cuales 17 317 están vigentes. Los 69 872 que se encuentran suspendidos fue porque no presentaron el Instrumento de Gestión Ambiental de Formalización Minera (Igafom), no mantuvieron activo el RUC, no activaron el Registro de Bienes Fiscalizados, y no presentaron la declaración de producción minera” [3].
En otras palabras, la mayor parte de los registros presentes en el Reinfo no están vigentes, por lo que se encuentran suspendidos al no cumplir con una serie de requisitos estipulados. Si se considera que el Registro fue creado en el 2016, habilitado en el 2017 y se extendió hasta el 2020, parece ser que la inicial intención de formalización del sector se ha visto frustrada, pues el porcentaje de negocios/empresas registradas prácticamente no es significativo. Más adelante se analizará cómo es que esta problemática realidad configura un peligro provocado por quienes están suspendidos y se esconden tras la fachada de “en proceso de formalización”.
- Áreas excluidas de actividad minera
Existen algunas áreas donde no es posible realizar alguna actividad minera y es necesario contemplar estos casos en particular. La página oficial del Gobierno del Perú establece que estos son los siguientes:
- Áreas establecidas en el artículo 4° del Decreto Legislativo N° 1336.
- Áreas autorizadas para la realización de actividad minera, otorgadas por la autoridad competente.
- Áreas que cuenten con un instrumento de gestión ambiental aprobado y vigente, incluyendo los Planes de Cierre, los Instrumentos de Gestión Ambiental Correctivo (en adelante, IGAC) o los Instrumentos de Gestión Ambiental para la Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal (en adelante, IGAFOM).
- Áreas de pasivos ambientales identificadas por la autoridad competente, conforme a la normativa vigente.
- Otras de acuerdo a la legislación vigente. [1]
- Marco legislativo
A continuación, se presentarán algunas normas de distintos textos legislativos que deben tenerse en cuenta para el análisis de los riesgos y peligros que representa un uso inadecuado e ilegal del Reinfo y el Decreto Legislativo frente a las personas y a los recursos naturales.
- Artículo 307-A del Código Penal: Delito de minería ilegal
“El que realice actividad de exploración, extracción, explotación u otro acto similar de recursos minerales metálicos y no metálicos sin contar con la autorización de la entidad administrativa competente que cause o pueda causar perjuicio, alteración o daño al ambiente y sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de ocho años y con cien a seiscientos días-multa.
La misma pena será aplicada al que realice actividad de exploración, extracción, explotación u otro acto similar de recursos minerales metálicos y no metálicos que se encuentre fuera del proceso de formalización, que cause o pueda causar perjuicio, alteración o daño al ambiente y sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental.
Si el agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad, no mayor de tres o con prestación de servicios comunitarios de cuarenta a ochenta jornadas” [4].
- Única Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo Nº 1351
“Se dispone que están exentos de responsabilidad penal por la comisión del delito de minería ilegal establecido en el presente artículo, quienes se encuentren en los siguientes supuestos:
a. El sujeto de formalización minera que no logra la autorización final de inicio o reinicio de operaciones mineras por culpa inexcusable o negligente del funcionario a cargo del proceso de formalización;
b. El agente de los delitos de minería ilegal, que se inserte al Registro Integral de Formalización Minera, dentro del plazo establecido en el numeral 4.2 del artículo 4 del Decreto Legislativo N°1293” [5].
- Numeral 4.2 y 4.3 del artículo 4 del Decreto Legislativo Nª 1293.
“4.2 Las inscripciones de los sujetos referidos en el inciso 3 del párrafo 4.1 del presente artículo, se realizan a partir del 06 de febrero de 2017, y hasta por un plazo de ciento veinte (120) días hábiles, ante la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT).
4.3 Transcurrido el plazo de ciento veinte (120) días hábiles señalados en el párrafo anterior, el Ministerio de Energía y Minas verifica que los sujetos mencionados en el numeral 3 del párrafo 4.1 del presente artículo, acrediten lo siguiente:
a) La actividad minera desarrollada tenga una antigüedad no menor a cinco (05) años.
b) No contar con Declaración de Compromisos cancelada, como consecuencia de no encontrarse desarrollando actividad minera.
c) No encontrarse inhabilitado para realizar actividad minera conforme a lo establecido en el Título Cuarto del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo N° 014-92-EM.
Aquellos sujetos que incumplan con acreditar los requisitos señalados en el párrafo anterior quedan excluidos del Registro Integral de Formalización Minera.
Sin perjuicio de lo antes mencionado, mediante Decreto Supremo se puede requerir que otras entidades públicas con competencias vinculadas, ejerzan acciones de verificación de actividades respecto a lo señalado en el literal a) del presente párrafo” [6].
- Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo Nº 1607
“Primera.- Medidas para prevenir la tenencia ilegal de artefactos o materiales explosivos en actividades mineras. Precísese que, en el marco de las acciones destinadas a la prevención del delito previsto en el artículo 279 del Código Penal respecto a la tenencia ilegal de artefactos o materiales explosivos, la Policía Nacional de Perú puede aplicar las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo Nº1100, Decreto Legislativo que regula la Interdicción de la minería ilegal en toda la República y establece medidas complementarias, cuando advierta el desarrollo de actividad minera por parte de personas acogidas al Proceso de Formalización Minera Integral con inscripción suspendida en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) que tengan en su poder artefactos o materiales explosivos sin contar con la autorización administrativa correspondiente. Las personas que se encuentran en el supuesto antes mencionado, dejan de formar parte del REINFO de forma automática con la comunicación que efectúa la Policía Nacional de Perú al Ministerio de Energía y Minas acreditada con las actas o documentos de sustento.
La facultad prevista en el numeral anterior, no comprende a las personas acogidas al Proceso de Formalización Minera Integral que cuentan con inscripción vigente en el REINFO. Las personas naturales o jurídicas que se encuentran inscritas en el REINFO y que realizan actividad minera de explotación en una concesión minera vigente, tienen un plazo máximo de noventa (90) días calendario para presentar ante el Ministerio de Energía y Minas, el contrato de explotación o de cesión, debidamente inscrito en los registros públicos, suscrito con el titular de la concesión minera que tenga autorización para realizar actividades mineras de exploración o explotación, sobre el área donde realiza su actividad. Las personas que incumplan lo dispuesto en el presente párrafo, dejan de formar parte del REINFO de forma automática.
Si en el plazo establecido en el párrafo anterior, el titular de la concesión minera no tiene intención de suscribir contrato de explotación o de cesión con la persona inscrita en el REINFO, debe comunicar al Ministerio de Energía y Minas dicha situación, a fin de proceder con la exclusión automática del REINFO. Las personas naturales o jurídicas con inscripción suspendida en el REINFO por más de un (1) año, tienen un plazo máximo de noventa (90) días calendario para el levantamiento de dicha suspensión conforme al artículo 4º del Decreto Supremo Nº 009-2021-EM. Las personas que incumplan lo dispuesto en el presente párrafo, dejan de formar parte del REINFO de forma automática” [7].
- Análisis de los peligros del funcionamiento actual del Reinfo y Decreto Legislativo Nº 1607
A continuación, se explicarán algunos peligros o amenazas que representa el actual uso ilegal y funcionamiento del Reinfo y, por otro lado, la controversial modificatoria del Decreto Legislativo Nº 1607.
- Peligros del funcionamiento actual del Reinfo
La minería ilegal avanza y representa un gran porcentaje de ingresos económicos en el país a “escondidas”, dada su naturaleza delictiva. Se podría decir que hay alrededor de 300 a 500 mil personas en dicho sector y ocupa hasta 25 millones de hectáreas en el territorio peruano [8]. Cuando se habla del Reinfo, puede que se reconozca y entienda la razón por la cual hubo la intención de formalizar a la pequeña minería y a la minería artesanal para que no recaigan en el espectro del delito por minería ilegal. Quizás en un inicio tuvo el propósito de luchar contra la amenaza que representa esta problemática, pero a lo largo de los años dicho objetivo se ha desnaturalizado a tal punto que ahora genera una serie de peligros e incongruencias a explicar a continuación.
En primer lugar, un aspecto principal que se critica es la excesiva duración del proceso de formalización e incongruencia en la exigencia del cumplimiento de requisitos. Si uno considera que, en muchos casos, quien ha comenzado una actividad minera desde la informalidad ha invadido concesiones mineras. Uno de los requisitos es que consiga tener el acuerdo de quien es titular de dichas concesiones, pero si este acuerdo no se ha conseguido en 5 o 10 años, ¿realmente es posible que lo obtenga tiempo después? Esta reflexión la propuso el Vocero del Observatorio de Minería Ilegal, César Ipenza en una entrevista con RPP [9]. Asimismo, el mantenimiento de quienes no levantan observaciones en el Reinfo permite que se mantengan en un “limbo”
En segundo lugar, no es posible dejar de mencionar el caso de la Minera Poderosa y los trabajadores de Pataz. Un claro y triste ejemplo del impacto de la minería ilegal. En diciembre del 2023 ocurrió un ataque por parte de sicarios enviados por mineros ilegales, quienes asesinaron a 9 trabajadores que se encontraban en las galerías de la mina. Los atacantes poseían armamento y explosivos [11]. El Gerente de Asuntos Corporativos de la Minera Poderosa, Pablo de la Flor, denunció que una de las razones por las cuales la presencia policial no pudo frenar la intervención de los sicarios fue por el deterioro de las condiciones de seguridad en la zona de Pataz relacionado al crecimiento de mineros ilegales. A su vez, mencionó que, en algunos casos, se trata de mineros protegidos por el Reinfo, quienes al presentar una Declaración Jurada de que se van a formalizar, operan y se presentan a la Policía, por lo que no son intervenidos [10]. A pesar de ser sólo en algunos casos, significa un peligro y una amenaza inminente, especialmente en las zonas donde existe una grave afectación y presencia de la minería ilegal.
En ese sentido, una vez más, se reconoce que el Reinfo puede ser una herramienta para operar desde la impunidad por el “limbo” que proporciona para quienes realmente no tienen una intención de formalizarse. A ello se suma la débil presencia policial en lugares como Pataz, caracterizados por los problemas de minería ilegal. Respecto a este caso, se puede ver que existe una línea muy delgada entre los mineros ilegales y mineros protegidos por el Reinfo con la licencia suspendida, que representan la mayoría entre el número registrado. Por este motivo, es necesario entender el riesgo al que se expone a zonas cooptadas por mafias, organizaciones criminales y mineros ilegales.
- Peligro del cambio legislativo del Decreto Legislativo Nº 1607
El Decreto Legislativo Nº 1607, como bien se citó previamente, permitía que la Policía detuviese a los mineros inscritos en el Reinfo con licencia suspendida si portaban explosivos sin autorización. Asimismo, brindaba un plazo de noventa (90) días en algunos casos para que se comunique al Ministerio de Energía y Minas el contrato de explotación o de cesión registrado en registros públicos y demás requisitos establecidos en la ley.
Respecto a este Decreto Legislativo, el Congreso termina por proceder con la derogación del Decreto con 78 votos a favor. Para ello, un argumento apelado fue el siguiente:
“El Congreso no confirió facultades al Poder Ejecutivo para penalizar actividades vinculadas a la minería. Además, el plazo de vigencia del proceso de formalización minera culmina el 31 de diciembre del 2024. […] Asimismo, de los 87.146 mineros inscritos en el Reinfo, solo el 21% tiene inscripción vigente y el 79% restante tiene sus inscripciones suspendidas” [12] (Presidente de la Comisión de Energía y Minas, Segundo Quiroz).
Al respecto, el Vocero del Observatorio de Minería Ilegal, César Ipenza, menciona que no se está tipificando el delito de minería ilegal, sino que sólo establece que se aplica para quienes no cumplen con el proceso de formalización. Un proceso que empezó en el 2002 y continúa hasta 22 años después. Es decir, no se está penalizando ninguna actividad, sino que se establece un supuesto en el que se permite la retención de explosivos frente a su posesión por parte de mineros inscritos en el Reinfo con licencia suspendida.
A partir del caso de Pataz explicado líneas arriba, ¿no representa la derogación de este Decreto un grave peligro para la minería formal? Se debe recordar que, si bien hay una distinción “objetiva” entre mineros ilegales y mineros inscritos en el Reinfo con licencia suspendida, no es posible tanta permisividad frente a la tenencia de explosivos. Sería imprudente esperar a que ocurra una desgracia para recién retomar la cuestión y proponer medidas alternativas.
- Conclusiones
En conclusión, si bien es un problema denso y con muchísimas aristas, se debe hacer un análisis de quiénes en el Congreso representan intereses a favor de las mafias de la minería ilegal, que ahora está cooptando espacios en el Reinfo. Deja mucho que desear que se esté gestando una propuesta legislativa para ampliar el plazo de formalización indefinidamente. El país, sus personas y medioambiente, no soportarían más daño por la minería ilegal y la permisividad del Congreso. Por ende, la situación del proceso de formalización minera y Reinfo tiene que ser revisada y reformulada. La permisividad legislativa no puede continuar siendo una herramienta de impunidad para quienes delinquen desde el ámbito de la ilegalidad en temas de minería.
- Referencias Bibliográficas
[1] Gobierno del Perú (2023, 7 de mayo). Registro Integral de Formalización Minera- Reinfo.
[2] Ministerio de Energía y Minas (noviembre 2023). El Proceso de Formalización Minera Integral del Perú.
[3] Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA (2023). Ampliación del Registro de Formalización Minera permitiría que mineros operen sin considerar impactos ambientales. Lima: SPDA.
[4] Código Penal del Perú. Artículo 307-A.
[5] Decreto Legislativo Nº 1351 (2017, 7 de enero). Normas Legales. Diario Oficial El Peruano.
[6] Decreto Legislativo Nº 1293 (2016, 30 de diciembre). Normas Legales. Diario Oficial El Peruano.
[7] Decreto Legislativo Nº 1607 (2023, 21 de diciembre). Normas Legales. Diario Oficial El Peruano.
[8] Redacción RPP (2023, 31 de enero). Minería ilegal: ¿cómo impacta en el desarrollo económico del Perú?. RPP.
[9] RPP Noticias. (2024, 15 marzo). Congreso aprobó proyecto ley que favorecería a la minería ilegal [Vídeo]. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=Sezt9pWmwtA
[10] RPP Noticias. (2023, 4 diciembre). Minera Poderosa: Denuncian que el REINFO favorece a la minería ilegal [Vídeo]. YouTube. Recuperado de: https://www.youtube.com/watch?v=UqTtBErWC00
[11] Berríos, M. R. (2023, 4 diciembre). Masacre en Pataz: los escabrosos detalles de las muertes de los mineros, narrada por seguridad de Poderosa. Infobae. Recuperado de: https://www.infobae.com/peru/2023/12/04/masacre-en-pataz-los-escabrosos-detalles-de-las-muertes-de-los-mineros-narrada-por-seguridad-de-poderosa/
[12] Hinostroza, K. (2024, 14 de marzo). Congreso deroga con 78 votos a favor, medida que frenaba el avance de la minería ilegal. Rumbo Minero. Recuperado de: https://www.rumbominero.com/peru/noticias/mineria/congreso-deroga-78-votos-a-favor-medida-frenaba-mineria-ilegal/
