Escrito por Lucero Axel Hidalgo Garay, estudiante de décimo ciclo de la Facultad de Derecho de la PUCP y sociología de la UNMSM. Miembro del Equipo de Derecho Tributario de la asociación Taller de Derecho y practicante pre profesional de la Sunat
La Política Nacional del Ambiente al 2030 es el instrumento de Política Ambiental, cuyo propósito es definir y orientar el accionar de entidades públicas y privadas en materia ambiental (2021) [1]. Esta considera como problema público: la “Disminución de los bienes y servicios que proveen los ecosistemas que afectan el desarrollo de las personas y la sostenibilidad ambiental”; y tiene, como uno de sus objetivos prioritarios, la reducción de la contaminación ambiental.
Según el MINAM, la contaminación ambiental es “la presencia en el ambiente de cualquier agente físico, químico o biológico”, o la combinación de estos, “en lugares, formas y concentraciones tales que sean o puedan ser nocivos para la salud, la seguridad, el bienestar de la población, la vida vegetal o animal, o impidan el uso normal de las propiedades y lugares de recreación y goce de los mismos” [2]. Asimismo, la contaminación ambiental también es “la acción y estado que resulta de la introducción de contaminantes al ambiente por encima de las cantidades y/o concentraciones máximas permitidas” [2], que involucran límites de emisión e inmisión.
Por otro lado, de acuerdo a la página institucional de REPSOL, la combustión origina un conjunto de reacciones de oxidación que desprenden calor a partir de dos elementos: el combustible y el comburente u oxígeno. Respecto a los combustibles, se señala que, por su estado físico, estos pueden ser sólidos, líquidos y gaseosos. Los combustibles sólidos poseen una presentación compacta, como el carbón y la madera; los combustibles líquidos se caracterizan por encontrarse a temperatura ambiente y presión atmosférica, como el petróleo y derivados; y, finalmente, los combustibles gaseosos se mantienen tal cual su nombre, como el gas natural [2].
Si bien el uso de combustibles se mantiene útil para el transporte, la calefacción y la electricidad, sobre todo en el caso de los combustibles fósiles, existe un gran problema de contaminación ambiental a nivel global a partir de las grandes emisiones contaminantes y de agentes polucionantes que origina el proceso de combustión; lo que ocasiona efectos perniciosos como el desequilibrio de la atmósfera terrestre, la afectación de la salud humana, trascendiendo a la vida animal y vegetal, así como el deterioro material de su hábitat colectivo.
Según el Informe de Resultados sobre el Consumo y Usos de los Hidrocarburos Líquidos y GLP desde la Encuesta Residencial de Consumo y Usos de Energía – ERCUE 2018, ocho de cada diez hogares peruanos utilizan GLP como fuente de energía, sobre todo en las zonas urbanas, como Lima Metropolitana; además, los hogares con vehículos gasolineros conforman el 80% del parque automotor, los cuales consumen gasohol de 90 octanos en mayor proporción [3]. La demanda de combustibles en el Perú se basa, principalmente, en el diésel [4]. Este consumo creciente provoca impactos graves en la salubridad y la salud de los habitantes peruanos, como infecciones respiratorias, irritación de garganta, tos, enfermedades cardiacas, dolencias cerebrovasculares y cáncer de pulmón [5]; así como otros problemas medioambientales, relacionados al calentamiento global.
Por esta razón, existen políticas tributarias con fines ambientales que buscan hacer uso del sistema fiscal para la regulación de conductas, más allá de la mera obtención de recursos tributarios. Estas políticas proponen tributos con fines extrafiscales para la protección del medio ambiente, por ser este un asunto de bienestar social e interés común[6]. Para este caso, analizaremos la situación del Impuesto Selectivo al Consumo.
Según SUNAT, el Impuesto Selectivo al Consumo (en adelante, ISC), a diferencia de otros tributos, es un impuesto indirecto que solo grava determinados bienes específicos. Una de sus principales características “es desincentivar el consumo de productos que generan externalidades negativas en el orden individual, social y medioambiental”, como los combustibles [7]. Sin embargo, Salassa comenta que el hecho de que un tributo tenga un fin ambiental, no le atribuye automáticamente el calificativo de ecológico; para que un tributo pueda catalogarse como ecológico, “su finalidad primordial debe ser la preservación del medioambiente a través de la desmotivación de actividades contaminantes”, sin importar el destino de la recaudación. Siendo así, aparentemente, el ISC entraría en este concepto; no obstante, también existiría la posibilidad de que se trate de un concepto cuya recaudación “ambiental” no sea suficiente para proyectarle esa naturaleza. Este trabajo busca determinar si el ISC se define como un instrumento que busca direccionar la conducta de los contribuyentes hacia una finalidad pro-ambiental.
En primer lugar, es de pleno consenso que el ISC es un tributo y que, superficialmente, su finalidad es extrafiscal, al buscar disuadir a los contribuyente hacia un menor consumo de combustibles derivados del petróleo por sus emisiones contaminantes; y que dichos fondos, no necesariamente, deben estar vinculados a una asignación específicamente ambiental. No obstante, no se percibe en la Ley ni en el Reglamento una ausencia de sanciones respecto al incumplimiento del pago del ISC, a pesar de que no deben considerarse conductas antijurídicas en los tributos con fines ambientales, porque se presume que tienen únicamente carácter disuasorio. De lo contrario, serían excesivamente intervencionistas en la fluidez del mercado.
En segundo lugar, los combustibles fósiles son bienes de demanda inelástica; es decir, la necesidad del producto es urgente y esencial, al mismo tiempo en que estos se caracterizan por una escasa o nula disponibilidad de sustitutos en el mercado; su demanda y consumo, entonces, es inevitable, pese a la elevación de precios o la disminución de ingresos de los consumidores. Por esta razón, no es razonable imponer el ISC sobre los combustibles fósiles si estos aún son la base energética de la mayoría de contribuyentes que componen la base tributaria.
Dicho lo anterior, esta investigación sostiene que existen limitaciones en la aplicación y efectividad del impuesto selectivo al consumo sobre la reducción de contaminación por combustibles, desde una dimensión legislativa, porque malinterpreta el rol de las sanciones en los asuntos de tributos ecológicos; y desde una dimensión socio-económica, porque se ignora la funcionalidad económica esencial de los combustibles fósiles en los hogares peruanos, en el sector industrial, en el sector comercial y en el sector de transportes.
Respecto al primer punto, desde las limitaciones legislativas, Villar señala que “los impuestos ambientales deben coordinarse con las sanciones”; es decir, “las medidas fiscales no deben gravar conductas radicalmente prohibidas, sino conductas toleradas” en el proceso económico normal de productos energéticos [8]. En otras palabras, existen conductas económicas que, si bien ya representan un riesgo contaminante, estas se toleran porque, de lo contrario, el mercado no continuaría produciendo. Este trabajo coincide en que pueden regularse riesgos especiales o imponer tributos de tolerancia destinados a otorgar permisos negociables de emisiones contaminantes, siempre que se encuentren dentro de los márgenes establecidos por ley; pero de ningún modo imponer multas incompatibles con la naturaleza económica de nuestra sociedad, inclinadas a reducir las externalidades negativas a cero.
Finalmente, respecto al segundo punto, desde las limitaciones socio-económicas, resulta inviable aplicar el ISC a los combustibles fósiles sin que ello vaya de la mano con un proyecto de renovación energética que abarate costos para los consumidores en el camino a su transición. Si bien, actualmente, existe el proyecto Bono-gas desde el Ministerio de Energía y Minas para expandir el uso de este recurso a más familias; este sólo está enfocado a hogares y al uso doméstico. Hace falta atender las demandas industriales y las del sector de transportes para que un impuesto como el ISC tenga una real efectividad en la práctica económica y se logre, de esta manera, una mayor protección ambiental en la reducción del consumo de combustibles fósiles.
Bibliografía
[1] «Política Nacional del Ambiente al 2030, aprobado por Decreto Supremo N.º 023-2021-MINAM»
[2] Contreras, Chang, y Yupari, «Aprende a prevenir los efectos del mercurio Módulo 1: Salud y ambiente-MINAM».
[3] Monteagudo, «Informe de Resultados Consumo y Usos de los Hidrocarburos Líquidos y GLP. Extraído de https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1471398/ERCUE%20Hidrocarburos%20L%C3%ADquidos%202018.pdf ».
[4] Pinedo, «Combustibles fósiles. Extraído de https://ojo-publico.com/3071/combustibles-limitar-extraccion-contra-la-crisis-climatica »
[5] Contreras Zuloaga, Daniel «Ahogándose en contaminación. Extraído de https://inte.pucp.edu.pe/noticias-y-eventos/noticias/ahogandose-en-contaminacion-por-que-es-tan-mala-la-calidad-del-aire-en-lima-y-como-puede-mejorar/ ».
[6] Salassa Boix, «Cuestiones elementales sobre los tributos ambientales. Extraído de https://ri.conicet.gov.ar/bitstream/handle/11336/23470/CONICET_Digital_Nro.a27e22f3-7c3a-4653-b408-5083d756359b_B.pdf?sequence=5&isAllowed=y ».
[7] SUNAT «Concepto del Impuesto Selectivo al Consumo. Extraído de https://orientacion.sunat.gob.pe/3115-01-concepto-del-impuesto-selectivo-al-consumo ».
[8] Salassa Boix, «Cuestiones elementales sobre los tributos ambientales».
