Minería informal vs. minería ilegal ¿Cuáles son los efectos que producen en los ámbitos ambiental, social y económico en el Perú?

En el presente artículo, Silvana Domínguez y Alexandra Paucar, alumnas de la carrera de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, se enfocan en el análisis del régimen de la minería informal y minería ilegal en el país. El tratamiento de este tema resulta crucial debido a la necesidad de comprender y estudiar este problema, a fin de poder abordarlo de manera efectiva, dada su significativa incidencia en la garantía y protección de los derechos humanos, la preservación del medio ambiente y el mantenimiento de la economía del país.

A continuación se expondrá en primer lugar sobre la definición de la minería ilegal tanto a nivel doctrinal como legislativo. Posteriormente, se procederá a analizar la configuración del delito de minería ilegal según el marco jurídico vigente y, finalmente, se comentarán de manera concisa las consecuencias que la minería ilegal acarrea en los ámbitos ambiental, social y económico.

En segundo lugar, se detallará el desarrollo de la minería informal en territorio peruano y, luego, se abordará el proceso de formalización de la misma.

Es importante destacar que la minería ilegal es un problema complejo y de gran envergadura en el contexto peruano, el cual ha generado consecuencias negativas en distintos ámbitos. Por ello, se considera de gran importancia analizar este fenómeno desde una perspectiva rigurosa y técnica, con el objetivo de obtener una comprensión profunda de sus causas y consecuencias, y de esta manera, poder diseñar soluciones efectivas y sostenibles que permitan enfrentar este problema de manera integral.

¿Qué es la minería ilegal?

El sector minero del Perú ha experimentado un crecimiento exponencial en los últimos años, sin embargo, este auge ha dado cabida a un problema grave y letal que desestabiliza el funcionamiento de las medidas adoptadas para la preservación y conservación de nuestro recursos naturales, la economía del país y la garantización de derechos humanos: la minería informal e ilegal. 

Con el objetivo de regularizar y fiscalizar a la actividad minera, el legislador peruano ha establecido un régimen especial para su formalización y mantenimiento. Entre las normativas destacables, se encuentra el Decreto Legislativo Nº 1105, que dicta disposiciones para el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal. 

En el segundo artículo de dicha ley se define a la minería ilegal como una actividad ejercida por una persona natural o jurídica, o un grupo organizado de personas, que incurre en las siguientes acciones:

  1. emplea equipo y maquinaria especializada que no corresponden a las características del tipo de actividad minera que desarrolla, 
  2. no cumple con los requisitos demandos por normas administrativas, técnicas, sociales y/o ambientales enfocadas en la formalización y supervisión de esta actividad, y 
  3. realiza la actividad en zonas prohibidas o no autorizadas para su ejecución. 

Asimismo, también se precisa que el acto en sí de disponer de una zona prohibida para llevar a cabo actividades mineras será considerado como ilegal. Sobre esto último, Gabriela Vivanco (2014) [1] sostiene que la ilegalidad de la minería radica en la actuación de quienes ejercen actividades mineras sin contar con la respectiva autorización, de modo que la explotación, disposición y/o extracción de minerales sin autorización constituye la comisión de uno o varios de los tipos penales contenidos en los artículos 307-A, 307-B, 307-C, 307-D y 307-E del actual Código Penal. 

Acerca del delito de minería ilegal

Resulta relevante profundizar en el ilícito de la minería ilegal en el marco jurídico peruano. Al respecto, se puede advertir que dicho delito, en principio, puede encuadrarse tanto en la categoría de delito de peligro concreto como en la de delito de resultado, según el grado de consumación acontecido. En este sentido, el delito de peligro concreto, se constituye cuando la consumación de la acción delictiva implica la generación de un peligro cierto y efectivo para un bien jurídico determinado. Mientras que, el delito de resultado se configura cuando la ejecución del delito ha logrado su objetivo, es decir, el resultado esperado por el autor de la conducta delictiva. 

En este sentido, se podrá afirmar que la minería ilegal se ajusta a la figura del delito de resultado, por ejemplo, cuando se extraen minerales sin contar con la debida autorización, puesto que en tal caso el sujeto del delito ya habría logrado su objetivo de obtener los minerales sin pasar por el proceso legal de solicitud de autorización correspondiente.

Por otro lado, también podrá ser tipificada como un delito de peligro concreto en razón del incumplimiento de normas técnicas, administrativas, sociales y ambientales, lo que representa una amenaza a la integridad de las personas, el medio ambiente y a los bienes jurídicos de los pobladores de comunidades cercanas a la zona de explotación minera. Es posible constatar que la falta de control y fiscalización de esta actividad ilegal genera riesgos y daños irreversibles, lo que justifica la tipificación de esta conducta como delito de peligro concreto. 

Por lo tanto, las consecuencias de un comportamiento delictivo lesivo para los bienes jurídicos de las personas, como el medio ambiente, ha llevado a que, a pesar de que el Perú es uno de los países latinoamericanos de destacable producción de metales y minerales por su potencial geológico [1], nos encontremos actualmente con un panorama preocupante. La minería ilegal se ha encargado de impulsar prácticas nocivas para el medio ambiente, tales como la deforestación de bosques, la destrucción de recursos hídricos y la contaminación de ecosistemas con materiales altamente tóxicos, entre otros. Como se ha hecho mención, este problema impacta desfavorablemente en los ámbitos económico, social y ambiental. 

Así, se abordarán a continuación las consecuencias de la minería ilegal desde los ámbitos en donde mayor impacto tiene. Se partirá desde la óptica ambiental y los principales factores que inciden en la comisión de prácticas mineras ilegales que el Perú. Posteriormente, se tratarán los efectos sociales que atrae la ilegalidad y, finalmente, se comentará brevemente el tema económico.

¿Cuáles son las consecuencias de la minería ilegal?

En el ámbito ambiental

Durante el año 2021 se estimó que el número de individuos involucrados en la minería ilegal e informal en el territorio peruano podría alcanzar el millón, según indican fuentes [2]. El año pasado, un informe detalló que solo en la región de Madre de Dios, al este del Perú, se identificó que había aproximadamente 32 mil personas trabajando informalmente en minería, y poco menos de 9,400 personas dedicándose a la minería ilegal [3].

Estas alarmantes cifras reflejan dos factores previamente estudiados que contribuyen al desarrollo de la minería ilegal en nuestro país: la falta de oportunidades laborales y la desatención del Estado en la creación de medidas eficientes para abordar este problema [2]. De igual manera, la corrupción dentro de la organización del Estado fomenta la ilegalidad en la ejecución de esta actividad económica, principalmente a través de prácticas colusorias de funcionarios públicos en los procesos de concesiones o licitaciones públicas.

En consecuencia, la falta de fiscalización que conlleva las prácticas de minería ilegal tiene un impacto directo y significativo en el medio ambiente. La destrucción de áreas naturales para la minería ilegal y los derrames de minerales tóxicos en los recursos hídricos provocan (i) contaminación hídrica y (ii) obstruyen el establecimiento de una cultura de sostenibilidad que proteja los recursos naturales presentes en la zona, como la recuperación de los suelos que fueron afectados por la deforestación de bosques y la continuación de la regeneración de los recursos naturales.

En el ámbito social

Desde el año 1993 hasta nuestros días, la minería se mantiene en una etapa de expansión productiva constante. Las inversiones, regulaciones, innovaciones y nuevas tecnologías para la explotación de minerales son una prioridad, sin embargo, no se puede prescindir de la dificultad que representa la ilegalidad de la minería dentro de un contexto de crecimiento.

Sobre la informalidad de la minería se tratará más adelante. No obstante, dado que se está exponiendo acerca de la ilegalidad en la minería, se procederá a detallar los factores reincidentes de índole social que fomentan el ejercicio no lícito de esta actividad. Por lo que, es necesario comprender de dónde nace el interés de optar por la ilegalidad e informalidad. 

De acuerdo con De Echave (2016) [4], un punto de partida puede ser la falta de oportunidades laborales y la pobreza sistemática en algunas áreas del país. Al verse inmersos en una situación constante de vulnerabilidad y precariedad, los mineros ilegales buscan alternativas para generar ingresos y sobrevivir. Lo preocupante sobre este punto es que la minería ilegal no solo se posiciona dentro de los límites de la informalidad y la ilegalidad por falta de supervisión administrativa, sino que puede estar relacionada con el narcotrafico, la prostitución, la trata de personas, la extorsión y hasta la muerte. 

La minería ilegal tiende a ser asociada con la explotación laboral y la trata de personas [5]. El sometimiento a jornadas laborales desproporcionadas y la captación como el traslado de individuos de regiones diferentes a donde se ejerce la actividad minera forman parte de los comportamientos característicos de la minería ilegal. Por ello, muchos de los trabajadores son víctimas de abuso y explotación. 

De igual manera, suele ser una actividad peligrosa porque no cuenta con las medidas de seguridad pertinentes. Muchos mineros se ven coaccionados a trabajar en condiciones arriesgadas e inseguras, siendo que pueden no contar con herramientas de trabajo que hayan pasado por un control técnico. Esto supone el aumento del riesgo de sufrir accidentes o lesiones graves. 

Igualmente, aguarda un impacto negativo en las comunidades locales. Los mineros ilegales a menudo explotan los recursos naturales sin constatar las consecuencias que la actividad genera en el medio ambiente y en la salud de las personas. El uso de mercurio y otros productos químicos tóxicos para procesar los minerales puede contaminar el agua y el aire, lo que puede tener consecuencias graves para la salud de las personas y los animales.

Finalmente, esta actividad puede alimentar la violencia y la inseguridad en las comunidades donde se lleva a cabo. Los grupos ilegales a menudo controlan la minería ilegal y tienden a utilizan la violencia para proteger sus intereses.

En el ámbito económico

La minería es una actividad económica de vital importancia para el Perú, ya que es uno de los principales exportadores de minerales como el cobre, la plata, y el zinc. Debido a la solidez macroeconómica del país, la minería ha tenido un papel destacado en el funcionamiento del sistema económico, lo que se refleja en su contribución al PBI y al sistema tributario.

Esta actividad ha fomentado proyectos enfocados en la explotación de minas y la estabilización de los precios de los metales en el mercado. Empero, es importante destacar que la minería ilegal e informal, que representa una parte significativa de la producción minera, tiene efectos negativos en la economía y en la sociedad, como la evasión de impuestos y la explotación laboral.

Veamos. La falta de regulación y control en la extracción de minerales reduce los ingresos fiscales del Estado [6]. Es más, la informalidad en la minería puede generar una competencia desleal con los mineros formales, quienes deben cumplir con una serie de requisitos legales y tributarios que no son exigidos a los mineros informales. Asimismo, la minería ilegal puede afectar negativamente el turismo y otras actividades económicas en la región, debido a la presencia de grupos delictivos y la ausencia de autoridades y mecanismos de control. 

Como se puede rescatar de todo lo expuesto, la minería ilegal no solo es perjudicial para el medio ambiente, sino que también implica graves riesgos para la salud y seguridad de los trabajadores, además de financiar actividades criminales y el tráfico de drogas. En este contexto, la lucha contra la minería ilegal ha sido una prioridad para muchos gobiernos y organizaciones internacionales.

Sin embargo, la erradicación completa de la minería ilegal no es una tarea sencilla al ser una actividad que genera ingresos económicos significativos y que muchas veces cuenta con la complicidad de las autoridades locales. Por esta razón, se ha propuesto la formalización de la minería informal como una alternativa para regularizar la actividad minera y reducir la incidencia de la minería ilegal.

En este sentido, profundizar en el estudio de la minería informal se ha convertido en un tema crucial para muchos países, ya que implica establecer normas y procedimientos para que los pequeños mineros puedan trabajar de manera legal y sostenible, protegiendo al mismo tiempo el medio ambiente y la seguridad de los trabajadores.

¿Qué es la minería informal?

Para entender el fenómeno de la informalidad en la minería, es pertinente contextualizar su origen y tratamiento. La minería informal ha sido un problema significativo en el desarrollo minero del Perú. Desde la década de los 90, con lo que se conoce como el “boom minero en el Perú”, muchas empresas comenzaron a enfocarse en el país como una fuente de recursos minerales. Actualmente, el Perú es un productor importante de seis de los diez principales minerales comerciales, como el cobre, el zinc, el estaño, el plomo, el oro y otros [7]. Además, la minería representa aproximadamente el 10% del producto bruto interno (PBI) del país [8].

Este aumento en la actividad minera también generó un aumento en la minería informal, lo que ha tenido graves consecuencias. Entonces, ¿qué decidió hacer el Estado frente a esto? Frente a la rápida expansión de prácticas ilegales e informales, el Estado se vio dificultado e incapaz de ponerle un fin, por lo que desarrolló la Ley 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal (en adelante, la Ley). Que presentaba como objetivo la introducción de un marco legal dentro de la legislación minera, que permitiera la regulación de las actividades desarrolladas por los mineros artesanales, y la pequeña minería, proponiendo como enfoque principal la formalización de las mismas [9].

La Ley introdujo la formalización simplificada, que consiste en la inscripción en el Registro Integral de Formalización Minera y la obtención de permisos y autorizaciones para operar. Este proceso está diseñado para facilitar la formalización de los mineros artesanales que operan en zonas no protegidas, reduciendo la carga administrativa y simplificando los trámites necesarios para cumplir con los requisitos legales.

De igual manera, la Ley introdujo el requisito de la Declaración de Impacto Ambiental, que debía incluir los compromisos ambientales y sociales de los productores mineros. Esto fue importante porque permitió incorporar aspectos como las áreas excluidas del desarrollo minero, las zonas protegidas y las reservas naturales, con el fin de proteger el medio ambiente y la biodiversidad. Además, se establecieron planes de cierre de las operaciones mineras para mitigar los impactos ambientales y sociales de la actividad minera.

Dicho todo ello, resta recabar en la definición de minería informal, para la cual nos remitiremos a lo dispuesto en el Decreto Legislativo Nº 1105. Dicha norma sostiene que la minería informal proviene de personas naturales o jurídicas, o de un grupo organizado, que ejercen la actividad minera sin cumplir con las exigencias de las normas de carácter administrativo, técnico, social y medioambiental que rigen dichas actividades, en zonas no prohibidas, y que han iniciado un proceso de formalización conforme se establece en el presente dispositivo [10].

¿Cómo es el proceso de formalización minera?

El proceso de formalización minera ha sido realmente largo, empezando en el 2002 con la Ley 27651, pasando por los distintos gobiernos presidenciales en donde mediante Decretos Legislativos, como el Decreto Legislativo 1105, que establece disposiciones y medidas para el proceso de formalización o el Decreto Legislativo 1293, que declara de interés nacional la formalización de las actividades de la pequeña minería y minería informal; han buscado hallar una solución práctica para la minería ilegal. La creación del REINFO Registro Integral de Formalización Minera, parecía ser un paso en la dirección correcta, no obstante la constante crisis política afectó este proceso. En el transcurso de los años se ha visto ampliada el proceso de formalización, siendo la última ampliación dada por la Ley Ley N° 31388, Ley que prorroga la vigencia del proceso de formalización minera integral, que dispone ampliar la vigencia de este proceso hasta el año 2024 [11].

Con está última prórroga que ha interrumpido y ha prolongado el proceso de formalización minera, han surgido críticas e interrogantes. ¿Se puede tomar en serio un proceso de formalización que no ha hecho más que ampliarse desde que se implementó? El Ministerio del Ambiente, criticó duramente está Ley, pues manifestó que “La ampliación del plazo de la formalización minera es un riesgo ambiental y un retroceso en la lucha contra la minería ilegal”. Así como que la prórroga, “no incentiva a aquellos mineros que avanzaron en sus procesos de formalización, mientras que podría incluir a los mineros que han sido suspendidos por incumplir con sus obligaciones básicas” [12].

Tal como se pinta el panorama hoy en día, se puede observar una falta de incentivo para la formalización, falta de beneficios e incompetencia del Estado. Esto genera que la utilidad que podría haber traído la creación del REINFO y el establecimiento de las pautas para dejar de ser un minero ilegal se vean socavadas. La inscripción no es suficiente sí en las prácticas mineras no hay cambios. La incompetencia del Estado, sólo faculta a que la minería ilegal no se diferencie realmente de la informal, y que por lo tanto todos los daños que estás puedan ocasionar sigan avanzando y el perjuicio ambiental y social persista.

Conclusiones

El problema de la minería informal e ilegal en el Perú es un asunto complejo que afecta tanto al medio ambiente como a las comunidades y la economía del país. A pesar de que se han establecido leyes y regulaciones para incentivar a los mineros ilegales a volverse formales e iniciar un proceso de formalización, su cumplimiento ha sido deficiente debido a las constantes crisis políticas y la falta de esfuerzo del Estado, demostrado por las prórrogas al proceso que se extienden a discreción de los políticos de turno.

Para solucionar el problema de la minería informal e ilegal, se necesita un enfoque integral. Es necesario fortalecer el proceso de formalización y promover un mayor desarrollo económico y social en las áreas donde hay una fuerte presencia de mineros ilegales. Mientras el proceso de formalización no concluya o el Estado no muestre una verdadera lucha contra la minería ilegal, los problemas seguirán aumentando y podríamos llegar a enfrentar un deterioro ambiental irreversible o comunidades enteras que sean víctimas de los impactos sociales y de salud de una minería sin control.

Enfrentar el problema de la minería informal e ilegal requiere no solo medidas de corto plazo, sino también una visión a largo plazo que promueva el desarrollo sostenible de las comunidades mineras. Es importante tomar en cuenta la necesidad de proteger el medio ambiente y garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, al mismo tiempo que se fomenta una economía minera sostenible y justa. La formalización de la minería y la lucha contra la minería ilegal son desafíos complejos, pero también representan una oportunidad para transformar la actividad minera en una industria más responsable y beneficiosa para todos los involucrados.

Referencias bibliográficas

[1] Vivanco Valenzuela, G. (2014). El efecto de la minería ilegal en el Perú: impactos económicos y sociales. Repositorio Institucional de la PUCP. Recuperado 19 de abril de 2023, de https://repositorio.pucp.edu.pe/index/handle/123456789/157135

[2] [Informe] Minería ilegal: continua amenaza para nuestro ecosistema – Clima de cambios. (2021, 3 diciembre). Clima de cambios. Recuperado 20 de abril de 2023, de https://www.pucp.edu.pe/climadecambios/noticias/informe-mineria-ilegal-continua-amenaza-para-nuestro-ecosistema/

[3] Alvitres, G. (2022, 1 agosto). Informe revela que más de 40 mil mineros ilegales e informales extraen oro en Madre de Dios. Mongabay: Periodismo ambiental independiente en Latinoamérica. Recuperado 19 de abril de 2023, de https://es.mongabay.com/2022/08/informe-revela-mas-de-40-mil-mineros-ilegales-e-informales-extraen-oro-en-madre-de-dios-peru/

[4] De Echave, J. (2016, 26 mayo). La minería ilegal en Perú  Entre la informalidad y el delito | Nueva Sociedad. Nueva Sociedad | Democracia y política en América Latina. Recuperado 19 de abril de 2023, de https://nuso.org/articulo/la-mineria-ilegal-en-peru-entre-la-informalidad-y-el-delito/

[5] Novak, F & Namihas, S (2009). La trata de personas con fines de explotación laboral: El caso de la minería aurífera y la tala ilegal de madera. Organización Internacional para las Migraciones (OIM). https://peru.iom.int/sites/g/files/tmzbdl951/files/Documentos/trata-exlaboral-madredios.pdf

[6] Escobar, Y. (2016). Vista de Una mirada a la evasión tributaria en la minería. Revista Lidera. Recuperado 19 de abril de 2023, de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/revistalidera/article/view/16943/17246

[7] Mamani, A., & Castro, A. La historia del proceso de formalización minera: ¿Capítulo que se cerrará?. Derecho Ambiente y Recursos Naturales. Recuperado de https://dar.org.pe/la-historia-del-proceso-de-formalizacion-minera-capitulo-que-se-cerrara/

[8] APORTE DE LA MINERÍA AL PBI: Lima, 2018. Disponible en https://www.ipe.org.pe/portal/aporte-de-la-mineria-al-pbi/

[9] Ley, N. (2002). 27651. Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal”. Publicada el, 2002, 1-19.

[10] El Peruano, D. DECRETO LEGISLATIVO Nº 1105 “Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal”. El Peruano.

[11] Promulgan ley que amplía formalización minera, pese a negativa de MINAM y sociedad civil. (Martes 4 de Enero 2022). SPDA Actualidad Ambiental. https://www.actualidadambiental.pe/promulgan-ley-que-amplia-formalizacion-minera-pese-a-negativa-de-minam-y-sociedad-civil/

[12] Ministerio del Ambiente. «Comunicado». Perú: Lima, 2021. Disponible en https://twitter.com/MinamPeru/status/1472047792562401282/photo/1

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