Martha Inés Aldana Durán*

La Política Nacional del Ambiente es el eje alrededor del cual gira la gestión ambiental en nuestro país.

En efecto, es la propia Constitución Política (1993), la norma que dispone que el Estado determina la Política Nacional del Ambiente (art.67). En cumplimiento a este mandato, en el año 2009, se dio la aprobación formal de esta política mediante Decreto Supremo 012-2009-MINAM.

La Política Nacional del Ambiente (PNA) se encuentra conceptualmente desarrollada en la Ley General del Ambiente, Ley 28611 (2005), que señala que ésta es de obligatorio cumplimiento y que su objetivo es mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona.

La PNA, de acuerdo a la Ley General del Ambiente, comprende el conjunto de lineamientos, objetivos, estrategias, metas, programas e instrumentos de carácter público, que tiene como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del gobierno nacional, regional y local, así como del sector privado y de la sociedad civil, en materia ambiental. Se señala así mismo que las políticas y normas ambientales de carácter nacional, sectorial, regional y local se diseñan y aplican de conformidad con lo establecido en la Política Nacional del Ambiente y deben guardar concordancia entre sí.

Ahora bien, ocurrió que en el año 2007, se aprobó la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), mediante la Ley 29158, donde se establecieron las reglas para la emisión de las políticas nacionales.  Esta norma señaló como la primera de las funciones generales de los ministerios, la referida a “Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno”. Sin embargo, cuando se aprobó la PNA (2009) no se contaba aún con las reglas operativas para la formulación de políticas.

Posteriormente, en el 2013, se aprobó la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (mediante D.S.004-2013-PCM), que estableció que la gestión pública moderna está orientada al logro de resultados que impacten de manera positiva en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país estableciendo como el primer pilar de la gestión pública orientada a resultados a “las políticas públicas nacionales y el planeamiento”.

Bajo estas reglas, en el 2018, con el objeto de asegurar que las políticas sean ejecutadas y cumplidas en todo el territorio nacional, se aprobó el Reglamento de Políticas Nacionales mediante D.S.029-2018-PCM (el cual fue posteriormente modificado mediante D.S. 038-2018-PCM).

Este Reglamento aclara lo señalado en la LOPE al establecer que el concepto que podríamos entender como el “paraguas” es el concepto de “políticas nacionales” y que éstas pueden ser políticas sectoriales o políticas multisectoriales; siendo de aplicación las siguientes reglas:

POLÍTICAS NACIONALES

Tema

Políticas sectoriales:

Políticas multisectoriales:

Ámbito

Se encuentran acotadas a una determinada actividad económica y social específica pública o privada, bajo el ámbito de competencia de un Ministerio. (art.8.5)

Buscan atender un problema o necesidad que requiere para su atención integral la intervención articulada de más de un sector, bajo el ámbito de competencia de dos o más Ministerios. (art.8.5)

Rectoría para la definición de sus contenidos

Se encuentran bajo la rectoría de un determinado ministerio y busca alinear la actuación de los tres niveles de gobierno y de los ciudadanos a través de medidas sectoriales nacionales. (art.13)

Es diseñada y formulada en forma coordinada por cada uno de los Ministerios intervinientes. (art.15.1)

Su conducción se asigna, en el D.S. que aprueba la política, al Ministerio interviniente cuyas competencias y funciones sectoriales presentan mayor consistencia con los objetivos de la política. (art.15.2 y 15.3)

Cada ministerio interviniente es el rector del respectivo ámbito sectorial bajo su titularidad, de acuerdo con los objetivos priorizados a su cargo y en el marco de sus competencias y funciones. (art.15.4)

Mecanismo de aprobación

Se aprueban por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros y el refrendo del Ministro titular del sector o sectores competentes. (art.10.2)

Se aprueban por decreto supremo emitido por el/la Ministro/a que conduce dicha política nacional. (art.10.3)

Es importante señalar que la rectoría de los sistemas funcionales, en este Reglamento de Políticas Nacionales, tiene un tratamiento diferente que las políticas sectoriales y políticas multisectoriales. En efecto, el Reglamento señala (art.16) que el ente rector del sistema funcional es el responsable de dirigir, coordinar, regular, operar, supervisar y evaluar el sistema funcional a su cargo, a fin de asegurar el cumplimiento de determinadas políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. Asimismo, se señala que el ente rector de un sistema funcional ejerce sus atribuciones guardando concordancia con los objetivos de las políticas nacionales vinculadas con dicho sistema funcional.

El detalle consiste en que la PNA es una política derivada de un sistema funcional. En efecto, de acuerdo a la Ley 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA, 2004), este sistema tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y acciones destinados a la protección del ambiente y contribuir a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Comprende a las diversas entidades que ejercen competencias ambientales, contando con la participación de la sociedad civil.  Las funciones ambientales a cargo de las entidades que conforman el SNGA, se ejercen en forma coordinada, descentralizada y desconcentrada, con sujeción a la Política Nacional del Ambiente. El Ministerio del Ambiente (MINAM) es el ente rector del SNGA.

Como puede verse, la creación del SNGA (2004) fue previa a la aprobación de la LOPE (2007). Por tal motivo, corresponde preguntarse, a la luz del Reglamento de Políticas Nacionales que es la norma operativa de la LOPE en esta materia, ¿cuál es la naturaleza jurídica de la PNA actualmente vigente?

Para resolver esta interrogante, debe tomarse en consideración que la Guía de Políticas Nacionales (CEPLAN, 2018) ha establecido que, en el ámbito de las Políticas Nacionales, el concepto de rectoría es específicamente aplicable a las políticas nacionales sectoriales y se encuentra referido a la potestad exclusiva del ministerio respectivo para priorizar la atención de problemas o necesidades públicas y disponer medidas sectoriales nacionales (de naturaleza mandatoria, promotora, correctiva o sancionadora según corresponda), que permitan alinear la actuación de los tres niveles de gobierno y de los ciudadanos.

Ahora bien, de acuerdo a lo señalado en la indicada Guía, en el caso de las políticas nacionales multisectoriales, corresponde utilizar el concepto de “conducción” (no de rectoría), siendo que ello comprende su diseño y formulación de manera conjunta con los ministerios intervinientes donde cada uno de éstos es rector del respectivo ámbito sectorial bajo su titularidad, en el marco de sus competencias y funciones.

Bajo estas regulaciones, entendemos que se pueden tener hasta tres lecturas en relación a la naturaleza jurídica de la PNA:

Primera lectura:

La PNA es una política sectorial. Podría entenderse que la PNA es la Política del Sector Ambiente, entendido éste como el Sector Ambiente en términos orgánicos (esto es, desde la perspectiva de la organización del MINAM, con sus dos viceministerios y sus organismos adscritos). Sin embargo, esta lectura no es acorde con la naturaleza de sus contenidos en tanto que éstos exceden largamente el ámbito de funciones propios de este ministerio desde el punto de vista orgánico.

Segunda lectura:

La PNA es una política multisectorial. Bajo esta calificación, en su elaboración requiere de la intervención articulada de más de un sector, bajo el ámbito de competencia de dos o más Ministerios; siendo que, en estos casos, cada ministerio interviniente es el rector del respectivo ámbito sectorial bajo su titularidad, de acuerdo con los objetivos priorizados a su cargo y en el marco de sus competencias y funciones. De ser considerada una política multisectorial, la PNA no estaría sujeta a la rectoría del MINAM, sino a la conducción de dicha entidad, lo cual es contrario a lo establecido en la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y en la propia Ley de Creación del MINAM.

Tercera lectura:

La PNA no es ni una política sectorial ni tampoco una política multisectorial. En tanto el propio Reglamento de Políticas Nacionales le ha dado un tratamiento diferente al rol rector de los sistemas funcionales, y no le ha asignado una identidad propia a las políticas transversales, se requeriría de la modificación de dicho Reglamento para asegurar la legalidad del proceso de actualización de la PNA.

La respuesta ante esta interrogante tiene directa incidencia en el actual proceso que se viene realizando para la actualización de la PNA; proceso implementado en el marco de las disposiciones dadas en el antes citado Reglamento de Políticas Nacionales.

En efecto, el MINAM, mediante R.M. 242-2019-MINAM (18.08.19) aprobó la Lista Sectorial de las Políticas Nacionales bajo la rectoría del MINAM, señalando que la PNA es la primera de las políticas bajo su ámbito que corresponde ser actualizada, de acuerdo a la metodología establecida en el Reglamento de Políticas Nacionales. 

En similar proceso se encuentran comprometidos los diversos sectores. En efecto, en el caso del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), mediante R.M. 242-2019-MINEM/DM (24.08.19) se aprobó la Lista Sectorial de Políticas Nacionales respectiva estableciéndose que la Política Energética Nacional del Perú 2010 – 2040 (aprobada mediante D.S.064-2010-EM) será actualizada en el marco de lo previsto en el mismo Reglamento de Políticas Nacionales.

Para el desarrollo de estos procesos de actualización de políticas, se debe tener en cuenta lo señalado en la Guía de Políticas Nacionales que señala como parte central del contenido de la Política Nacional, que se deba incluir la lista de los servicios a ser entregados para el cumplimiento de la Política, debiendo indicarse los estándares de cumplimiento y su alcance, entre otros. Al respecto, nos preguntamos cuáles serían estos servicios a ser considerados en la PNA y en qué se diferenciarían estos servicios de aquéllos comprendidos en las políticas sectoriales. 

Este constituye un aspecto medular de naturaleza metodológica y es que, se entiende que, un mismo servicio, por definición, no debería estar comprendido a la vez en más de una política nacional a efectos de lograr una única forma de entender aquéllo que se quiere lograr a través de la misma (ya que lo contrario podría conllevar a dos direcciones diferentes respecto de las mismas materias, lo cual podría generar potenciales incoherencias o inconsistencias).

Sin perjuicio de ello, queda claro que ninguna política es viable de manera aislada, sino que todas las políticas nacionales deben ser diseñadas de manera integrada. Por ejemplo, en la vigente Política Energética Nacional (2010) se señala como uno de los Lineamientos de Política, el referido a “alcanzar una normativa ambiental con requerimientos compatibles con la Política Nacional del Ambiente y los estándares internacionales”, ello como parte del Objetivo relativo a “Desarrollar un sector energético con mínimo impacto ambiental y bajas emisiones de carbono en un marco de Desarrollo Sostenible”. En este sentido, hoy en día, existe un enlace, una integración entre ambas políticas.

En este contexto, se advierte la necesidad de asegurar la coherencia e integración entre el proceso de revisión de la PNA y el proceso de formulación de políticas sectoriales. Consideramos necesario contar con tanto con una PNA sólida como también con políticas sectoriales con ámbitos de regulación claramente identificados con miras a desarrollar, de la mejor manera posible, el proceso de actualización de políticas nacionales actualmente en curso.

*Las opiniones vertidas en el presente artículo son de exclusiva responsabilidad de la autora y no reflejan posición institucional alguna.