Conversamos sobre el derecho y el cambio climático con Pablo Peña, abogado por la PUCP, máster en Enviromental Management por la Universidad de Yale y profesor de la PUCP y de la UP.
¿Cuáles han sido los principales avances políticos, institucionales y normativos en el Perú en materia de cambio climático?
Creo que, definitivamente, uno es la creación del Ministerio del Ambiente; un hito en general, para el derecho y la gestión ambiental. Además, es la primera vez que el sector ambiente tiene una silla con voz y voto en el Consejo de Ministros. La Dirección General de Cambio Climático y Desertificación del Ministerio del Ambiente, por ejemplo, tiene un equipo dedicado a empujar este tema en las negociaciones internacionales y en la política pública del Perú.
Hablando de las negociaciones internacionales climáticas, es importante resaltar el liderazgo peruano en la COP20 de Lima que fortaleció al Ministerio del Ambiente a nivel nacional también.
Un segundo hito relevante es la reciente Ley Marco sobre Cambio Climático Es importante resaltar varios puntos. Primero, la Ley es una norma que muestra, un consenso político con 97 votos de aprobación, ninguno en contra, ninguna abstención. Este consenso es inusual en el Parlamento. Mi lectura es que, a nivel general, el tema es importante, para la mayoría o, al menos, no hay nadie en contra de empujarlo. Segundo, la Ley desarrolla una serie de aspectos institucionales importantes: determina nuevas competencias del Ministerio del Ambiente como el gran ente rector, y de los sectores, quienes deberán diseñar sus propias medidas y políticas ambientales internas de cambio climático. Con la Ley, el Ministerio del Ambiente podrá ahora monitorear, evaluar, coordinar con los demás ministerios, quienes deberán reportar sus acciones frente al cambio climático.
Un tercer hito es el Informe Final del Grupo de Trabajo Multisectorial para la Implementación de las NDC, pues muestra las medidas de mitigación y adaptación que el Perú se ha comprometido a implementar, en el marco del Acuerdo de París. Es un documento muy completo de mil páginas finalizado en diciembre del 2018. Fue un gran esfuerzo de articulación de los distintos sectores y ejemplo de aplicación del principio de transversalización. Asimismo, el informe indica las condiciones habilitantes para lograr reducir las emisiones de GEI por cada política pública propuesta, encargándose su implementación a entidades responsables específicas Entonces no es solamente un papel que dice “yo quiero llegar a esto” sino es “yo quiero llegar a esto y para eso sé que tengo que trabajar en todas esas políticas y, además, asigno un responsable para cada una de ellas”. Y ello, pensando en mitigación, pero también en adaptación al cambio climático, que es otro aspecto que, para el Perú, incluso puede ser más relevante aún.
Costa Rica ha dado a conocer a inicios de este año su plan de des carbonización 2018-2050 con el que aspira a convertirse en una economía verde y libre de emisiones. ¿Qué representa para América Latina esta iniciativa?
Acerca de esta pregunta, lo de Costa rica es interesante. Lo primero que habría que decir es que es ambicioso y que es un ejemplo para los demás países latinoamericanos en la búsqueda de tener mayores compromisos climáticos.
Costa Rica es un país especial porque tiene una tradición en gestión y compromiso político con los temas ambientales. Además, Christiana Figueres, ex Secretaria Ejecutiva de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, es una diplomática costarricense que muchos tienen como artífice del Acuerdo de París. Ella, Mónica Araya, y otras mujeres líderes en las conversaciones climáticas del mundo vienen de Costa Rica. El liderazgo de las mujeres en el ambientalismo y, en particular, en temas de cambio climático, es un ejemplo para el resto de la región. En esto es importante recordar que las tres últimas gestiones del Ministerio del Ambiente del Perú han estado encabezadas por mujeres, como la propia Dirección General de Cambio Climático y Desertificación. Otro detalle interesante de dicho país es el buen manejo de bosques y la manera cómo lo han logrado, es para muchos un sueño.
Existe un contexto bien interesante en Costa Rica pero cada país es particular y no podemos solamente copiar un modelo. Hay que mirar ese ejemplo y hay que ver cómo lo adaptamos a nuestro país. Por ejemplo, un tema interesante de ese país es el buen manejo de sus bosques y cómo han logrado reducir la deforestación. Una de las innovaciones en Costa Rica es su programa de Pagos por Servicios Ambientales, manejado por la asociación llamada FONAFIFO. Tiene varios años y cuenta con un trasfondo de acuerdos políticos previos. Su efectividad, así como la de otras políticas públicas forestales en ese país, puede ser para muchos otros países con bosques tropicales un sueño. Los ciudadanos de Costa Rica piensan en su país como uno ambientalmente sostenible. En Brasil, Colombia o Perú que cuentan con altas tasas de deforestación, esto es un tema más complejo. Costa Rica es un país pequeño y bien conectado y tiene otra serie de condiciones que pudieron permitir este mejor manejo forestal
ONU Medio Ambiente ha alertado en su informe “Estado de Derecho Ambiental: Primer informe global” publicado en enero que estamos viviendo un boom de normativa ambiental desde hace 40 años, pero su aplicación es débil y deficiente. ¿Cómo se podría enfrentar este problema?
En el Perú, sí tenemos varias normas ambientales, pero no creo que valga la pena discutir si hay muchas o pocas normas; ese no es el punto. En general en el Perú, hemos avanzado no solo en hacer más y mejores normas ambientales sino también en construir la estructura institucional para hacerles cumplir. Estoy pensando en el fortalecimiento de la supervisión y fiscalización ambiental que vino con la creación del Ministerio del Ambiente, a través del OEFA.
Lo importante es emitir normas que cumplan con el objetivo que persiguen y que queramos como país querer hacerlas cumplir. La pregunta es: ¿cómo hacemos cumplir tales normas? Por un lado, creo que la respuesta es el papel de las instituciones de supervisión y la fiscalización y que creo que han ido mejorando sus funciones. También, tienen más presupuesto, más personal, más voluntad política, más autonomía. Estas condiciones no existían en el modelo sectorial del 2008 o antes de la creación del OEFA.
Además, tenemos que pensar en si la regulación estatal es siempre el mejor camino para garantizar un ambiente sano o si crear condiciones para que el mercado lo haga con incentivos o desincentivos puede funcionar mejor. El profesor de Derecho Ambiental de la Universidad de Yale, Dan Esty, lo resume bien en un reciente artículo que tituló “De las luces rojas a las luces verdes: de la Regulación Ambiental del Siglo 20 a la sostenibilidad del Siglo 21”. Su premisa es que, en muchos casos, debemos movernos de un sistema basado en normas de comando y control- que podríamos resumir en la expresión “No contamines o te sanciono”- a uno en el que el Estado da señales adecuadas al mercado para que todos los actores privados internalicemos nuestros costos ambientales, por ejemplo, con un impuesto al carbono o un sistema de comercio de emisiones.
Esta visión no significa dejar atrás todas las normas de comando y control, sino usarlas en conjunto con otras herramientas. ¿Cómo transitamos en el Perú a un marco regulatorio, institucional y político que ayude a tener esa combinación buena de luces rojas y luces verdes? Necesitamos desarrollar incentivos que ayuden a cumplir las políticas ambientales, más allá de la supervisión. La tributación ambiental puede ser útil. Por ejemplo, en el Perú estamos comenzando con el impuesto al consumo de las bolsas de plástico o la tasa más alta de ISC para combustibles más perversos, como promover mayor exploración de hidrocarburos cuando sabemos que, si queremos mantenernos en el límite de 2°C, no deberíamos ni siquiera explotar todas las reservas probadas del mundo.
En cualquier caso, hay que monitorear qué herramienta funciona y cúal no, y hacer ajustes. Decidir política ambiental con evidencia local y comparada es clave más allá de cualquier ideología.
En abril del 2018, la Corte Suprema de Colombia emitió una sentencia contra el Estado por incremento de la deforestación en La Amazonía. En octubre de 2018, el Tribunal de La Haya ordenó a Holanda reducir sus emisiones de gases con efecto invernadero. Hace unas semanas, en línea con el Acuerdo de París, Shell fue demandada en Holanda porque su actividad económica no garantiza la reducción de CO2 para evitar que el calentamiento global aumente más de 1,5 grados centígrados. ¿La judicialización del cambio climático es una buena alternativa?
Y acordémonos de otro caso judicializado de cambio climático, cuyo demandante es un peruano y la parte demandada es una empresa energética de origen alemán. “Saúl Luciano Lliuya Vs. Rheinisch-Westfälisches Elektrizitätswerk (RWE)”. Es un caso interesante entre dos privados y no contra la Administración Pública.
El litigio climático puede ser un complemento importante- y una expresión del derecho fundamental de los ciudadanos al debido proceso y la justicia ambiental- pero no una alternativa a mejores políticas públicas.
La judicialización del cambio climático tiene varios temas relacionados: la lectura que hagamos de los derechos humanos, las vías procesales, la noción de la responsabilidad extracontractual, el papel de las acciones de cumplimiento, etc. Además, existen diferentes argumentos que se puede utilizar. La Universidad de Columbia ha compilado una base de datos bien completa de casos de litigio climático en el mundo que muestran esta variedad (http://climatecasechart.com/)
¿Y cúal sería el rol de los jueces? Un juez podría pensar que el cambio climático es un problema global y no local o que tiene que ver con decisiones de política pública no cuestiones jurídicas. Y, en algunos casos,para evitar resolver el fondo que puede plantear preguntar jurídicas nuevas y difíciles, el juez puede tener la tentación de refugiarse en cuestiones procesales. Pero será importante que el juez reconozca su deber de dar solución a las partes en el proceso incluso- y quizá con mayor razón- en estos casos difíciles.
El litigio climático es una entre varias herramientas para hacer frente al problema. Claramente, no vamos a detener la deforestación en el Perú- nuestra principal fuente de GEI- a punta de demandas judiciales, pero sí puede servir para levantar la atención del problema, generar cambios de comportamientos en las industrias que son parte de los procesos judiciales o promover acción más efectiva del Estado.
Todo esto también es complementario al activismo ambiental y político. El movimiento empezado por Greta Thunberg, por ejemplo, ha movilizado masas estudiantiles en diversos países no solo para crear conciencia del problema sino para demandar cambios ya. Y, en el Reino Unido, Exctintion Rebellion, está yendo más allá con acciones de protesta ciudadana y desobediencia civil. Recientemente leí un artículo titulado “Solo la rebelión prevendrá el apocalípsis ecológico”, en el que desarrolla esta idea argumentando de que nadie vendrá a salvarnos y que debemos ser nosotros mismos a través de todos los medios, incluyendo a la ciudadania a través de todos los medios, incluyendo a la ciudadanía a través de voto, la desobediencia civil o la protesta.
El tema es ¿Quién lidera esta discusión? ¿Quién de verdad se compra el pleito? ¿Cómo nos involucramos todos?
