Johanna Romero Loayza es abogada por la Universidad de Lima y Master of Science (MSc) en Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible por University College London. Asociada Senior del área ambiental de Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados, especializándose en derecho ambiental, minero y energético. Asimismo, ha realizado una pasantía en el Tribunal Internacional del Derecho del Mar en Hamburgo, Alemania, como Abogada de la Oficina Legal

1. ¿Qué es la participación ciudadana ambiental y cómo se regula en el ámbito nacional como internacional? 

La participación ciudadana ambiental es el derecho que tiene toda persona, ya sea de forma individual o colectiva, a ser informado y a participar en los procesos de toma de decisiones relacionadas con la gestión ambiental peruana. En el ámbito nacional, la participación ciudadana ambiental ha sido contemplada en las normas generales ambientales, tales como la Ley General del Ambiente y el Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales, que establecen los mecanismos y lineamientos para una adecuada participación ciudadana. 

Asimismo, la participación ciudadana es de cumplimiento obligatorio por parte del titular de un proyecto de inversión público o privado, como parte del proceso de evaluación y aprobación de sus Estudios Ambientales. Este requisito resulta esencial dado que sin que se cumpla con los mecanismos obligatorios establecidos, la autoridad competente no podrá dar inicio a la evaluación del Estudio Ambiental.

En el ámbito internacional, la participación ciudadana es considerada como uno de los ejes del desarrollo sostenible. Dentro de los principales acuerdos internaciones, destacan la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible de 1992, la cual recoge en su Principio 10 a la participación ciudadana; el Convenio de Aarhus y el Acuerdo de Escazú.

2. ¿Qué es la consulta previa y cómo se regula en el ámbito nacional como internacional? 

El derecho a la consulta es el derecho que tienen los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas; así como planes, programas y proyectos que afecten directamente sus derechos colectivos, su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. Este derecho fue reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, y fue ratificado por el Perú en 1993. 

En el ámbito nacional, en el año 2011 se aprobó la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios y, al año siguiente, se aprobó el Reglamento que desarrolla las disposiciones de la Ley. En función a lo establecido por el Convenio 169, el marco legal ha dispuesto que, para el reconocimiento como pueblo indígena u originario, deben cumplirse dos elementos esenciales, uno objetivo y otro subjetivo. El elemento objetivo implica que estos pueblos desciendan de poblaciones originarias del territorio nacional y que, entre otros aspectos, cuenten con vínculos espirituales e históricos con el territorio que ocupan. Por su parte, el elemento subjetivo tiene que ver con su auto reconocimiento como pueblos indígenas.

Cabe indicar que el objetivo principal del proceso de consulta previa es alcanzar un acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas u originarios a través de un diálogo intercultural que garantice su inclusión en los procesos de toma de decisión del Estado para la adopción de medidas respetuosas de sus derechos colectivos.

3. ¿Cuál es la relación entre la participación ciudadana ambiental y la consulta previa?

Son dos mecanismos complementarios o que pueden funcionar en paralelo. Las principales diferencias radican en su alcance y el momento de su aplicación. Por una parte, la participación ciudadana se aplica a todas las personas, sin importar su origen; mientras que la consulta previa sólo aplica a los pueblos indígenas u originarios, calificado como tal por el Ministerio de Cultura. 

Asimismo, la participación ciudadana no tiene una etapa específica de aplicación, ya que se lleva a cabo durante todo el proceso de evaluación de impacto ambiental, por ejemplo; mientras que la consulta previa se debe de realizar en una fase inicial o previa al otorgamiento de un acto administrativo que faculte el inicio de una actividad o de la aprobación de medidas legislativas que puedan impactar a los pueblos indígenas u originarios. 

Adicionalmente, la participación ciudadana, dependiendo del tipo de mecanismo, puede ser ejecutado por el Estado o por el titular de un proyecto de inversión; hecho que no ocurre con la consulta previa, que tiene que ser ejecutado necesariamente por el Estado.

4. ¿Cuáles son los desafíos para la aplicación de la participación ciudadana ambiental y la consulta previa en el Perú? 

A pesar de contar con un marco normativo sobre la participación ciudadana y la consulta previa, existen retos aún pendientes. A nivel de la participación ciudadana, vemos como los conflictos sociales no disminuyen, lo cual tiene que ver con la eficacia de los mecanismos de participación ciudadana llevados a cabo. Éstos pues no resultan suficientes para lograr mitigar la cantidad de conflictos socio-ambientales que se generan en el país. 

A nivel de la consulta previa, el reto más importante es poder lograr que este proceso sea un verdadero espacio para advertir las preocupaciones de las poblaciones, para poder gestionarlas; sin que ello signifique la censura de proyectos. Aunado a ello, se tiene que trabajar en dotar de mayor conocimiento a las poblaciones de sus deberes y derechos ambientales, para que puedan participar adecuadamente en estos espacios.