Escrito por Brenda Zegarra, Mónica Quispe, y Alejandro Zapata, estudiantes de Derecho y comunicaciones, miembros del Equipo de Derecho Ambiental

¿Qué es el ordenamiento territorial?

De acuerdo a lo planteado por el Ministerio del Ambiente, el ordenamiento territorial es un proceso político y técnico administrativo destinado a orientar la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios económicos, socioculturales, ambientales e institucionales.

Ahora bien, para efectos de este trabajo, se entenderá al ordenamiento territorial ambiental como una de las manifestaciones del ordenamiento territorial en tanto forma parte del mismo, pero que se encuentra específicamente enfocado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio

Normativa nacional

La Constitución Política del Perú, en su artículo 22 inciso 2 establece que toda persona tiene el derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado a su desarrollo de vida.

Asimismo, como lo explica el artículo 67, el Estado debe asegurar el goce efectivo de ese derecho, por lo que determina la Política Nacional del Ambiente y promueve el uso sostenible de sus recursos naturales.

A nivel de normas de rango legal, la Ley N° 26821- Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales establece en su artículo 1 que se promueve y regula el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y establece la soberanía del Estado para su aprovechamiento, la cual, de acuerdo a estipulado por el artículo 6, se traduce en competencias para legislar y ejercer funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre los mismos. En esa línea, el artículo 11 menciona que la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) se aprueba como apoyo al Ordenamiento Territorial a fin de evitar conflictos por superposición de títulos, usos inapropiados y demás fines a partir de áreas prioritarias que concilian los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

De otro lado, la Ley N° 28611- Ley General del Ambiente, establece que la planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación a partir de una serie de objetivos.

Finalmente, y sin perjuicio de la existencia de otras normas legales y reglamentarias vigentes sobre la materia, cabe resaltar que el Ministerio del Ambiente, en el año 2008, asumió las funciones del Consejo Nacional del Ambiente- Conam, siendo que una de las más relevantes es la correspondiente al Ordenamiento Territorial, función que puede visualizarse más claramente en la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente.

Problemas vigentes

Aunque se han realizado una serie de avances desde el Estado para extender los beneficios del ordenamiento territorial ambiental, esta herramienta técnica aún es bastante desconocida y no tan aceptada, ya que se percibe como mayor formalismo y burocracia.

Asimismo, el ordenamiento territorial es un proceso que se viene dando aún de forma desordenada dentro del país. Por ejemplo, como en el caso de la región San Martín en donde la agricultura se realiza en zonas de aptitud forestal que no hacen rentable el negocio o que en Ica hay una constante preocupación no atendida por la falta de fuentes de agua.

De la misma forma, en el marco del proceso de fortalecimiento de capacidades de los Gobiernos Regionales para la implementación de la ZEE, muy pocos Gobiernos Regionales son los que han avanzado en este proceso de forma ordenada y sistemática. Además, no en todos los casos se ha logrado la formalización de la ZEE mediante alguna Ordenanza Regional, lo que dificulta el proceso de fortalecimiento como un todo.

Algunos avances

No todo son malas noticias. En la última década, se han aprobado una serie de instrumentos legales que han permitido avances significativos en temas de ordenamiento territorial ambiental como lo puede ser el Decreto Supremo N° 087-2004-PCM que establece el marco de la Zonificación Ecológica Económica- ZEE, así como su reglamento, o la Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial, entre otros.

Asimismo, desde hace ya varios años, el Ministerio del Ambiente brinda asistencia técnica a los gobiernos regionales y locales para el desarrollo e implementación de los instrumentos técnicos pertinentes, de la misma forma que dispone de una importante capacidad técnica instalada, la que permite brindar información territorial que sirva como un insumo para la elaboración de dichos instrumentos técnicos sustentatorios mediante la herramienta “Geoservidor”.

Finalmente, el Ministerio del Ambiente ha ido participando en el diseño de mecanismos de financiamiento e instrumentos técnicos para la planificación de gestión mediante la inversión pública en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas.

Los parques industriales como herramientas para el ordenamiento territorial

El parque industrial, referido como una zona territorial adecuada para el desarrollo, posee el intento de aplicar principios ecológicos en actividades industriales y en el diseño de comunidades. Este sistema tiene como finalidad mejorar la situación económica de las compañías que participan y el de minimizar su impacto ambiental. De hecho, contribuye e impulsa al crecimiento industrial mediante el desarrollo e implementación de espacios conforme al ordenamiento territorial, así como el establecimiento de mecanismos para articular e integrar a todos los niveles de gobierno, instituciones, entidades públicas y privadas, que se encuentren de acuerdo a sus competencias.

Ahora, un ordenamiento territorial se define como la representación de los objetos que integran el territorio sujeto a estudio dentro de su sistema o contexto geográfico y social. Según Alvaro A. Repetto, “el resultado de la representación permite direccionar las políticas hacia objetivos que puedan ser de tipo conservador u orientados hacia la productividad o empleo intensivo del recurso” (Coria, 2019, p.5).

De esta forma, los parques industriales pueden transformarse en un instrumento de ordenamiento territorial precisando sus diferentes formas de implementación como el lugar del uso industrial del suelo, el emprendimiento inmobiliario o incluso un instrumento de revalorización (inmobiliaria) de determinada zona, una forma de impulsar o apoyar un proyecto de desarrollo local, un clúster (local, regional, nacional) o de promover y fortalecer una cadena de valor (local, regional, nacional).

Por consiguiente, desde un panorama de la política económica, es sustancial conferir de contenido a la herramienta del parque industrial, con una previa concepción y de lo que se está fomentando en relación a ese nombre y con qué objetivo.

De acuerdo al Ministerio de la Producción (PRODUCE), el Sistema Nacional de Parques Industriales incluye ciertos beneficios que se encuentran acorde al ordenamiento territorial:

  • Las empresas instaladas en los parques industriales tendrán atención prioritaria en su evaluación para acceder a recursos de fondos concursables.
  • La promoción, a nivel internacional de los parques industriales, estará a cargo de las entidades competentes en la materia.
  • Los parques industriales podrán contar con una ventanilla única de atención al usuario, que facilitará los trámites instalados por el Instituto Nacional de la Calidad (INACAL), servicios de innovación (INNOVATE) y transferencia tecnológica (ITP).
  • Las iniciativas de proyecto podrán contar con acceso a asistencias técnicas especializadas para el desarrollo e implementación de infraestructura productiva moderna y eficiente.

Así, en los últimos años, se ha observado el desplazamiento de empresas de diferentes rubros comerciales hacia los parques industriales de las zonas sur y este de Lima, con el motivo de instalarse en terrenos más extensos, que facilitan su funcionamiento con enorme seguridad. Entre los parques industriales más grandes que se han venido desarrollando, se encuentran el Bryson Hills Perú, Macrópolis, La Chutana, Sector 62 e Indupark.

Para Jorge Zegarra, director ejecutivo de Bryson Hills Perú, se han presentado dos acontecimientos que han coincidido con el tiempo en relación al establecimiento de parques industriales. El primero refiere a la tendencia moderna de la creación de zonas armónicas con el medio ambiente y el segundo es la conveniente reubicación de las antiguas zonas industriales de Lima, estranguladas por el crecimiento urbano y el alza del valor del suelo. Menciona además que las ciudades recientemente nacidas ofrecen una alternativa de instalaciones ecoamigables y la posibilidad de reubicación de locales a precios competitivos.

Por su parte, Rivera, director ejecutivo de Indupark, asevera que para desarrollar un proyecto relacionado a parques industriales, es fundamental tener en cuenta aspectos como el clima, vías de acceso adecuadas, servicios públicos y tierras saneadas.

La aplicación de la figura de los parques industriales

De acuerdo al Decreto Legislativo N° 1199, aquellos parques industriales considerados de relevancia nacional por el Consejo Nacional de Desarrollo Industrial podrán ser implementados y ejecutados. En ese marco, la citada norma establece las condiciones para la ejecución de los parques industriales, que a continuación detallamos:

11.1. Estudio de demanda potencial, que permita dimensionar la magnitud de su intervención y definir sus características principales.

11.2. Plan de Negocio, que garantice la viabilidad económica del proyecto y su sostenibilidad en el tiempo.

11.3. Modelo de gestión integrado, que garantice su funcionamiento óptimo.

11.4. Disponibilidad del terreno, con factibilidad adecuada de servicios, conectividad y zonificación.

11.5. Plan Maestro, que defina la organización espacial de las actividades productivas e incluya la propuesta vial, de transporte y provisión de servicios.

11.6. En el caso de los Parques Industriales Tecno-Ecológicos, deberán contar, dentro o en su ámbito de intervención, con un Centro de Innovación Tecnológica – CITE, de acuerdo a los lineamientos del Ministerio de la Producción.

11.7. Cumplir con los instrumentos de planeamiento urbano-territorial de los gobiernos locales. La autoridad correspondiente deberá, bajo responsabilidad, cumplir con los plazos establecidos en el respectivo Texto Único de Procedimiento Administrativo – TUPA para lograr el saneamiento físico legal de los inmuebles necesarios para la ejecución y desarrollo de los parques industriales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 9 de la Ley Nº 30078.

11.8. Todo acto jurídico que se celebre entre cualquier entidad pública o institución privada, o entre instituciones privadas, respecto de los usos del predio sobre el que se ejecute, implemente, desarrolle o administre algún componente del Sistema, deberá ser acorde con los fines del mismo. El incumplimiento de esta norma es causal de caducidad inmediata del mencionado acto jurídico, con la consecuente reversión del bien inmueble a favor del Estado, cuando corresponda, acorde a lo que se establezca en el Reglamento de la presente norma.

11.9. Las demás que se determine en el Reglamento de la presente norma.

A su vez, inicialmente en el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1199, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 017-2016-PRODUCE, se desarrollaron aspecto en concreto para la implementación de los parques industriales, pero sin el enfoque ambiental, lo cual conllevó a su modificación con la finalidad de lograr el desarrollo e implementación de los parques industriales de manera sostenible y en concordancia con los Objetivos de Desarrollo Sostenible trazados por el Estado Peruano.

En esa línea, a través del Decreto Supremo N° 015-2021-PRODUCE, se modificó el Reglamento del Sistema Nacional de Parques Industriales, incorporando el enfoque ambiental a través del desarrollo sostenible, lo cual conllevó a la modificación de los criterios para la declaración de un Parque Industrial de Relevancia Nacional, que a continuación se detallan:

a) Ubicación estratégica y conectividad cercana a puertos, aeropuertos, carreteas u otras vías de acceso, de acuerdo al plan de desarrollo urbano, o plan de desarrollo metropolitano, de ser el caso.

b) Incorporación de servicios avanzados relacionados a transferencia tecnológica, innovación y calidad en el diseño del parque industrial.

c) Haber sido considerado en la planificación del parque industrial por lo menos un 60% de instalación de industrias manufactureras en el área útil disponible para industria.

d) Tener por objetivo, sustentado técnicamente, contribuir al Producto Bruto Interno, a la generación de empleos formales, al eslabonamiento productivo, de acuerdo a los parámetros que determine el Programa Nacional de Diversificación Productiva para cada caso específico.

e) Garantizar la sostenibilidad económica, ambiental y social, mediante el desarrollo de encadenamientos productivos, propiciando mecanismos de ecoeficiencia y producción más limpia, la gestión integral de residuos sólidos, el enfoque de economía circular, la generación de simbiosis industrial y sinergias urbanas e industriales, con enfoque ecosistémico, intercultural y de ordenamiento territorial.

De igual manera, con relación a los parámetros mínimos del terreno en el que se desarrolla un parque industrial debe cumplir con las siguientes condiciones:

  • El terreno debe tener posibilidades de acceso a las redes viales, puertos o aeropuertos.
  • No encontrarse en zonas de alto riesgo no mitigables.
  • Contar con zonificación para uso industrial o zonificación que tenga el uso industrial como uso compatible o haber iniciado el trámite ante el Gobierno Local respectivo, solicitando la asignación de uso compatible con el desarrollo de actividades industriales, de conformidad con la normatividad vigente.
  • Ser compatible con el Plan de Desarrollo Urbano (PDU) aplicable según su ubicación, en caso corresponda.
  • Cumplir con lo establecido en la normativa vigente referida a zonas arqueológicas.
  • No encontrarse colindante a hospitales o centros educativos.
  • Contar con factibilidad y/o alternativas para el abastecimiento de servicios públicos.
  • El terreno en el que se desarrolla un parque industrial no se superpone al terreno en el que se desarrolla una Zona Especial de Desarrollo, una zona franca u otra zona económica especial.
  • El terreno debe ser de libre disponibilidad. No debe presentar superposición o duplicidad registral de partidas, ni estar ocupado por terceros.
  • El terreno no se encuentre dentro de los ecosistemas de humedales u otros ecosistemas que determine la autoridad ambiental competente, así como no estar ubicado en áreas naturales protegidas (ANP) por el Estado, según información del SERNANP; asimismo, de superponerse en Zonas de amortiguamiento se deberá tener en consideración lo establecido en la normativa sobre áreas naturales protegidas.
  • El terreno se localice en las zonas urbanas e industriales identificadas en los estudios de Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) aprobados por el nivel de gobierno correspondiente que cuente con dicho instrumento.
  • El terreno debe guardar concordancia con las actividades y proyectos para la conservación y aprovechamiento de los ecosistemas y sus recursos presentes en las unidades de manejo integrado de las zonas marino costeras (PMIZMC), identificados en el Plan de MIZMC, de acuerdo a los alcances y al ámbito donde se haya aprobado este plan de ser el caso.”

Al respecto, es importante precisar que la modificación incorporando la regulación ambiental respecto a los criterios para calificar a un parque industrial y las condiciones del terreno en el que se construiría un parque industrial se dieron con la finalidad de lograr la congruencia con el Plan Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP) en la Estrategia Nacional de Desarrollo de Parques Industriales (ENDPI) y, la Hoja de Ruta hacia una Economía Circular en el Sector Industria, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 003-2020-PRODUCE, mediante el cual se busca un desarrollo industrial sostenible que implemente mecanismos de producción con el uso eficiente de los recursos, aplicación de tecnologías limpias y así minimizar los impactos negativos sobre la naturaleza.

Precisamente, se recogen los lineamientos establecidos por la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) para adoptar los parques eco-industriales con la finalidad de lograr una simbiosis natural que permita obtener ventajas competitivas a través del uso eficiente de los recursos.

En ese sentido, en la actualidad la implementación de los parques industriales, así como la incorporación de los existentes, se realiza con el uso de las herramientas de gestión ambiental, los cuales deben ser cumplidos por los privados interesados, así como debe realizarse una adecuada supervisión por parte de las autoridades competentes con la finalidad de concretizar el ansiado desarrollo sostenible a través del uso eficiente de los recursos y las sinergias para fomentar el desarrollo industrial necesario en el país.

Referencias:

[1] Coria, D. (2019). Importancia del ordenamiento territorial: parques industriales, parques agroalimentarios, estudio de impacto ambiental, infraestructura necesaria. UCEL.

[2] Glave, M. (2009). Ordenamiento territorial y desarrollo en el Peru: notas conceptuales y balance de logros y limitaciones. Seminario Recursos Naturales y Desarrollo Rural en el Perú (1980-2010), 2009, 125-162.

[3] Minam. (2015). Orientaciones básicas sobre el Ordenamiento Territorial en el Perú. Ministerio del Ambiente, 2, 1-57.

[4] PerúConstruye. (2018). Parques industriales : Ordenamiento territorial para uso industrial, PerúConstruye. PerúConstruye. https://peruconstruye.net/2018/11/16/parques-industriales-ordenamiento-territorial-para-uso-industrial/

[5] Producción, M. de la. (2021). Sistema Nacional de Parques Industriales. Ministerio de la Produccion. https://pndp.produce.gob.pe/snpi/

[6] Rodríguez, A., Troncoso, M. C., Gariazzo, F., & Parada, C. (2014). La herramienta «Parques industriales» y el desarrollo territorial: algunas reflexiones sobre la iniciativa en Uruguay. En Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y Administración, Universidad de la República, Uruguay.: Vol. Serie Docu (p. 36). http://www.iecon.ccee.edu.uy/dt-02-14-la-herramienta-parques-industriales-y-el-desarrollo-territorial-algunas-reflexiones-sobre-la-iniciativa-en-uruguay/publicacion/394/es/